Государственное управление в сфере массовых коммуникаций

     Федеральные агентства и служба в обмен  на достижение конкретных общественно  значимых результатов, определенных Министерством  в качестве  приоритетных, получают бюджетное финансирование на основе своих Докладов о результатах и основных направлениях деятельности.

     В свою очередь, для достижения поставленных перед ними целей федеральные  агентства и служба формируют  государственный заказ  в форме  государственных контрактов на оказание услуг гражданам и организациям  с учетом требований к объему и качеству услуг.

     С целью обеспечения эффективности  бюджетного финансирования необходимо создать модельные стандарты  государственных услуг в сфере  культуры, определяющие требования к  качеству этих услуг и их результатам.

     Государственный заказ становится базовым механизмом взаимодействия органов власти и отраслевых субъектов при контрактной системе управления по результатам. Суть этого механизма подразумевает следующее: государство, в лице учредителя, заключает договор на исполнение определенной социальной функции с целью обеспечения гарантированного Конституцией доступа населения к культурным ценностям и пользования учреждениями культуры. Контрактные отношения между заказчиком и исполнителем должны отражать, к примеру, сколько и каких спектаклей необходимо исполнить театру, в том числе для детей и малоимущих граждан (по льготным ценам), в обмен на государственную поддержку. Бюджет, таким образом, финансирует  не сетевую единицу  (существование учреждения культуры), а конкретный социальный проект.

     В настоящее время  разделение функций управления Федеральной целевой программой «Культура России (2001–2005 годы)» между Министерством, Федеральными агентствами, бюджетными учреждениями  размыто. Структура мероприятий формируется ситуационно, без учета приоритетов государственной культурной политики. В результате программные мероприятия не сбалансированы по степени их влияния на достижение целей.

     Модернизация  управления ФЦП должна изменить эту  практику. За каждым участником процесса целевого программирования закрепляется в регламентных документах программы определенная функция. При этом определении ролей не должно происходить универсально. Минкультуры России – куратор программы – предоставляет экспертную информацию по теме программы; проводит экспертную оценку и согласует разрабатываемые решения по программе; участвует в реализации программы.

     Регламентация оказания государственных услуг  позволит повысить требования к проведению конкурсов, распределению грантов  с целью эффективного распределения финансовых средств, а также более объективно принимать решения по конкурсному распределению бюджетных ассигнований, за счет которых создаются произведения искусства.

     Определение направлений финансирования услуг  культуры стоит особенно остро, поскольку  для нашей сферы характерна разветвленная отраслевая структура с десятком подотраслей и разнообразием вариантов осуществления влияния на достижение целей государственной культурной политики.  В связи с этим, создание механизмов рационализации расходов является одной из основных ключевых задач Министерства.

     Важной  составляющей новой бюджетной политики в сфере культуры является оптимизация бюджетных расходов. Основным направлением оптимизации бюджетных расходов на содержание учреждений является оптимизация их сети. Для отрасли культуры это имеет первостепенное значение, поскольку основная часть расходов на культуру приходится на государственные бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальные бюджеты.

     С начала девяностых годов прошлого века не пересматривались функции учреждений культуры. Вопрос о реструктуризации и оптимизации сети становится первостепенной задачей, требующей создания  методик преобразования бюджетных учреждений культуры с учетом типов учреждений, а также экономических, географических, демографических и других особенностей территорий.

     Одним из направлений оптимизации может  стать создание в регионах России многофункциональных комплексов, объединяющих ряд существующих учреждений культуры.

     Другим  направлением оптимизации бюджетных  процессов должен явиться выбор форм финансирования. Этот выбор должен быть сделан между размещением государственного заказа и финансированием по смете. Размещение государственного заказа целесообразно в тех организациях культуры, которые имеют значительные самостоятельные доходы. Это касается, прежде всего, театров. В части организаций, таких как библиотеки, не имеющих возможности самостоятельно зарабатывать денежные средства должно применяться бюджетное финансирование.

     Переход от сметного финансирования преимущественно к программно-целевым методам, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов с установленными приоритетами  и показателями деятельности.

     Спектр  деятельности организаций культуры многообразен как, пожалуй, ни в одной  другой отрасли.  Каждая группа организаций имеет свои экономические особенности. Так, экономика библиотек принципиально отличается от экономики театров. Очевидно, что степень, темпы и методы вхождения учреждений культуры в рыночную экономику должны быть разные. В этой связи  Минкультуры считает правильным реализацию серии пилотных проектов, позволяющих опробовать систему управленческих и экономических мер на отдельных учреждениях  отрасли.

     Вместе  с тем, оценку работы отрасли культуры невозможно строить только на оценке экономической и бюджетной эффективности, поскольку культура в целом не относится к рентабельным отраслям. Разумнее было бы оценивать характер и объем услуг предоставляемых сферой культуры от лица государства гражданам Российской Федерации.  В проекте   программы «Культура России (2006-2010г.г.)» предусмотрена система индикаторов оценки эффективности программы. Индикаторы оценивают результаты деятельности отдельно для каждой отрасли  (всего 17 показателей).

     Очевидно, что в условиях рыночной экономики  необходим поиск новых решений, основанных на взаимодействии государства и частного капитала. В основу такого взаимодействия должны быть положены механизмы частно-государственного партнерства, законодательная поддержка меценатской деятельности и благотворительности. Внедрение этих механизмов предполагает расширение практики смешанного финансирования инвестиционных проектов и программ, повышение эффективности использования государственной собственности и бюджетных расходов.  

     Рыночные  отношения предопределяют вовлечение в рыночный оборот культурных ценностей. В этой связи Министерство видит необходимость своего участия в регулировании рынка культурных ценностей, в создании правовых и экономических механизмов для выявления рыночного потенциала учреждений культуры и корреляции  государственной поддержки этих учреждений в зависимости от их функциональной сущности и востребованности на рынке. По сути, речь идет о формах государственного заказа, условиях его предоставления и оценке конечного результата.

     Социально-экономические и политические преобразования  последнего десятилетия оказали существенное влияние на дальнейшее развитие российского общества. Переход к новым формам политического устройства и методам хозяйствования потребовал пересмотра всей  нормативной правовой базы в сфере культуры, искусства, историко-культурного наследия и кинематографии, средств массовой информации и массовых коммуникаций, а так же архивного дела. О значимости и глобальности проблемы правового регулирования перечисленных отраслей, находящихся в компетенции Министерства, ярко свидетельствует тот факт, что в настоящее время отношения в данных областях  регулируются около 60 федеральными законами и более 100 подзаконными актами. Многие из них были приняты в начале 90-х годов прошлого века, в другую эпоху, что обусловило наличие множества коллизионных норм, а порой и взаимоисключающих решений по тем или иным вопросам. Большинство нормативных правовых актов требуют приведения в соответствие с современными реалиями и тенденциями, с нормами законодательства, смежного с отраслью. Часть нуждается в разработке принципиально новых подходов к регулированию отраженных в них социально-общественных отношений. Рассматриваемый вопрос не менее актуален в отношении нормативных правовых актов, разработанных сравнительно недавно. Так, Федеральный закон №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» был принят 25 июня 2002 г. и уже нуждается в изменениях в связи с принятием с 1 января 2005 г. Федерального закона  № 95-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Согласно последнему закону, за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации будет осуществляться охрана и сохранение памятников только регионального значения, а за счёт средств местных бюджетов – памятников местного (муниципального) значения, что ухудшает положение памятников федерального значения. В этой связи своевременным станет разработка законодательных мер государственного стимулирования частного капитала, привлекаемого для поддержки национального культурного достояния. 

     Необходимо  законодательное регулирование  вопросов статуса и деятельности творческих работников, творческих союзов. При разработке профильного законопроекта предполагается включение в его содержательное наполнение широкого комплекса вопросов: от методов корпоративной защиты авторских прав, налогообложения соответствующих некоммерческих организаций до особенностей социальной защиты данной категории граждан.

     Назрела необходимость в разработке новой  редакции Федерального закона «О средствах  массовой информации». Ныне действующий  закон, принятый в 1991 году,  хотя и сыграл положительную роль в становлении современных российских СМИ, но не соответствует Конституции Российской Федерации, новому Гражданскому кодексу Российской Федерации, не способен в полном объеме регулировать интенсивно прогрессирующий рынок масс-медиа.  Внесённые в него за прошедшие годы многочисленные изменения и дополнения не носят системного характера и принципиально не меняют комплекс правовых отношений обозначенной сферы. Поэтому разработка нового закона, способного в полной мере предусмотреть правовое регулирование деятельности средств массовой информации и массовых коммуникаций, вопросов информационной безопасности страны в условиях нарастающей угрозы со стороны международного терроризма, позволяет ввести в правовые рамки важный сегмент не только правового пространства, но и политического влияния.

     Необходимо дополнить Закон о СМИ правовыми нормами, регулирующими вновь сформировавшиеся общественные отношения в сфере экономики рынка средств массовых коммуникаций. Необходимо закрепить правовые конструкции, которые помогут наладить цивилизованный бизнес в сфере массовых коммуникаций, обустроить рынок, поддержать процессы концентрации СМИ, обозначив при этом их предел и исключив их монополизацию.

     Следует учитывать и международно-правовой аспект данной проблемы. Уже после  принятия Закона о СМИ наша страна вступила в Совет Европы, присоединилась к Бернской конвенции, Флорентийскому соглашению и ряду других актов международного права. В этой ситуации нельзя ограничиться общим правилом о приоритете международных договоров Российской Федерации над ее законами. Необходимо включение этих норм в российское законодательство, в том числе в Закон о СМИ, что будет способствовать практической реализации обязательств России как члена международных организаций, в частности, Совета Европы. Новый Закон о СМИ должен отразить такие правовые нормы, которые будут способствовать развитию средств массовой информации, как эффективного инструмента в борьбе с терроризмом.

     В сфере ведения Минкультуры существуют вопросы ранее не имеющие законодательной  регламентации, связанные с разграничением прав собственности на объекты культурного наследия. С целью урегулирования вопросов, Минкультуры, совместно с заинтересованными ведомствами, готовит ряд нормативных правовых актов.

     Событием  для культуры стало принятие 22 октября 2004 года Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации». Данный закон урегулировал этот участок деятельности в комплексе задач, стоящих перед Минкультуры России, обеспечив основополагающим документом работу Федерального архивного агентства, снял существовавшие противоречия ранее действовавшего законодательства в этой сфере.

     Крайне  необходимо принятие новой редакции Федерального закона «Основы законодательства Российской Федерации о культуре»  так, как Федеральный закон № 122-ФЗ практически исключил наиболее принципиальные статьи и положения из закона, который не случайно называют Конституцией культуры так, как в нем изложены основы государственной политики в этой сфере, определены принципы взаимоотношений субъектов культурной деятельности. На базе  Закона о культуре выстроено все отраслевое законодательство (законы «О библиотечном деле», «О музейном фонде и музеях в РФ», «О ввозе и вывозе культурных ценностей» и другие).

     Структурные преобразования в отрасли открыли  новые перспективы в развитии международного взаимодействия и диалога культур, способствуя расширению информационных  потоков и укреплению позитивного образа России как страны, открытой к сотрудничеству и интеграции в мировое культурное и глобальное информационное пространства.

     Сотрудничество  с государствами СНГ и соотечественниками за рубежом является для России приоритетным. Для решения практических вопросов межкультурного сотрудничества необходимо шире привлекать творческий, культурный и финансовый потенциал российских регионов, тем более что  многие из них  имеют возможность прямого выхода в мировое культурное пространство. Министерство поддерживает подобные инициативы и рассматривает их в контексте процессов культурного и экономического регионального развития.  
 
 

Заключение 

     Таким образом, на основании проведенного анализа государственного управления в сфере массовых коммуникаций можно  сделать следующие выводы: