Приватизация земельных участков

Определение перечня земельных участков, которые не могут быть приватизированы, - основание для вывода о том, что все остальные участки, не включенные в этот перечень, могут быть объектами права собственности.

Из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности следующими объектами: государственными природными заповедниками и национальными парками; зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы; зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены военные суды; объектами организаций федеральной службы безопасности; объектами организаций федеральных органов государственной охраны; объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ; объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования; воинскими и гражданскими захоронениями; инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы РФ, и др.

В ФЗ о приватизации (п.8 ст.28) указан несколько иной перечень земельных участков, которые не могут быть приватизированы. [8]

В соответствии с ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" отчуждение имущества в собственность физических и (или) юридических лиц осуществляется исключительно на возмездной основе. Однако возможна приватизация земельных участков на безвозмездной основе. Если возмездная приватизация осуществляется путем заключения договора купли-продажи, то при бесплатной приватизации заключение договора необязательно. Право частной собственности на земельный участок возникает на основании административного акта полномочного органа. Федеральный законодатель не требует помимо такого акта о предоставлении земельного участка обязательного оформления во всех случаях соответствующей гражданско-правовой сделки. Вместе с тем, бесплатное приобретение земельного участка может быть оформлено в договорной форме.

Земельным законодательством предусмотрены следующие случаи бесплатной приватизации земельных участков. Во-первых, граждане, уже владеющие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, вправе переоформить имеющийся титул на право собственности. Во-вторых, граждане, имеющие в фактическом пользовании земельные участки в связи с тем, что на них расположены жилые дома, приобретенные в результате сделок до вступления в силу Закона СССР "О собственности в СССР" (т.е. до 1 июля 1990 г.), вправе зарегистрировать право частной собственности на такие земельные участки. В-третьих, лица, владеющие помещениями в жилом доме или сооружениями, входящими в состав общего имущества многоквартирного дома, вправе приобрести право общей долевой собственности на земельный участок в порядке и на условиях, которые установлены жилищным законодательством. В-четвертых, юридические лица определенных организационно-правовых форм (благотворительные и религиозные организации, общероссийские общественные организации инвалидов), имеющие в собственности здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, вправе приобрести в собственность эти земельные участки. По мнению некоторых специалистов, здесь имеет место дискриминация остальных организаций (нерелигиозных и не имеющих отношения к инвалидам), что напрямую нарушает нормы Конституции РФ, в частности, о недопустимости дискриминации по признакам религиозной принадлежности, об отделении церкви от государства и т.д. [9] И, наконец, граждане "льготных категорий" вправе приобрести земельные участки в собственность для строительства, либо для целей, не связанных со строительством.

Отметим, что в первом случае может быть приватизирован земельный участок вне зависимости от того, расположено ли на нем недвижимое имущество или нет; во втором, третьем и четвертом случаях - приватизируется застроенный земельный участок; в двух последних - передаче в частную собственность подлежат незастроенные земельные участки. [10]

Земельное законодательство (п.2 ст.15 ЗК) закрепляет право граждан и юридических лиц на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность, т.е. равное право на приватизацию земельных участков.

Законодательство не установило никаких особенностей права собственности юридических лиц на земельные участки. Право собственности на земельный участок юридического лица не связано с его организационно-правовой формой и подчинено общим нормам гражданского законодательства, определяющего режим имущества юридического лица. Законодательство не предусматривает различий в правовом режиме земель, находящихся в собственности юридических лиц, и в содержании принадлежащих им полномочий. Равноправие всех так называемых форм и видов собственности обеспечивается единым для всех субъектов механизмов реализации права собственности и защиты прав собственника.

Иностранные граждане, иностранные юридические лица и лица без гражданства могут иметь в собственности землю. Основные ограничения прав указанных лиц на приобретение в частную собственность земельных участков состоит в следующем. Согласно п.3 ст.15 ЗК иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе РФ, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами. [11]

Действующее российское законодательство содержит множество противоречий при регулировании отношений, связанных с отчуждением земельных участков, находящихся в государственной собственности. Необходимо внесение изменений и дополнений в действующие Земельный кодекс РФ, Закон о приватизации, иные федеральные законы с целью введения единого и четкого определения не только понятия "приватизация земельного участка", но и критериев ее возмездности либо безвозмездности, порядка принятия решений уполномоченными органами. [12]

Глава II. Основания приватизации и порядок приватизации государственных и муниципальных земель РФ

§1. В результате перехода права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на этом земельном участке

Прочная юридическая связь здания или сооружения с землей при отсутствии единых вещных прав на строение и земельный участок под ним проявляется во взаимном правовом влиянии правовых режимов друг на друга, а при отсутствии на строение каких-либо вещных прав (например, самовольная постройка) можно говорить о "несанкционированном качественном изменении" объекта недвижимости, которым является земельный участок. Следует отметить, что прочная связь с землей недвижимого объекта, по существу, сокращает ограниченный пространственный ресурс землевладельца, нарушает территориальную неприкосновенность публичного собственника, ограничивает доступ к недрам и т.д. [13]

Статья 35 ЗК предусматривает гарантии обеспечения прав на землю при переходе права собственности на здание, строение, сооружение. В этой статье есть норма о том, что при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящееся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник. Если земельный участок находится в государственной или муниципальной собственности, применяются правила п.1 ст.36 ЗК.

Если право собственности на недвижимость переходит к нескольким сособственникам, порядок использования земельного участка может определяться либо с учетом долей в праве собственности на здание, строение или сооружение или принимается во внимание ранее сложившийся порядок использования земельного участка. [14]

В абз.2 п.7 ст.36 ЗК РФ предлагаются следующие критерии определения границ. Границы и размеры земельного участка устанавливаются с учетом фактически используемой площади земельного участка в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства, а также с учетом красных линий, границ смежных земельных участков (при их наличии), естественных границ земельного участка.

Кроме этого, при определении площади земельного участка, занятой зданием и необходимой для его использования, применяется п.2 ст.35 и п.3 ст.33 ЗК РФ. В частности, в п.3 ст.33 ЗК РФ говорится, что для обозначенных целей предельные размеры земельных участков устанавливаются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией. Согласно судебной практике, указанный в данных статьях порядок применяется не только к гражданам - на основании п.1 ст.33 ЗК РФ, но и в случае предоставления участков в собственность юридическим лицам. [15]

Юридические судьбы строения и земельного участка, на котором оно расположено, всегда взаимосвязаны. Поэтому продажа здания или сооружения невозможна без определения прав покупателя на земельный участок, который занят продаваемой недвижимостью и необходим для использования последней по назначению.

Когда продавец здания или сооружения является собственником земельного участка, то согласно норме п.4 ст.35 ЗК РФ отчуждение строения проводится вместе с земельным участком, за исключением следующих случаев: отчуждения части строения, которая не может быть выделена в натуре вместе с частью земельного участка и отчуждения строения, находящегося на земельном участке, изъятом из оборота в соответствии с правилами ст.27 ЗК РФ.

Отчуждение строения, находящегося на земельном участке, ограниченном в обороте и принадлежащем продавцу строения на праве собственности, проводится вместе с земельным участком, если федеральным законом разрешено предоставлять такой земельный участок в собственность граждан и юридических лиц. [16]

Собственник недвижимости, находящейся на чужом земельном участке, имеет право владеть, пользоваться и распоряжаться этой недвижимостью по своему усмотрению, в том числе сносить соответствующие здания и сооружения, если это не противоречит условиям пользования данным участком, установленным законом или договором.

При прекращении права пользования земельным участком, предоставленным собственнику находящегося на этом участке недвижимого имущества, как предусматривает ст.272 ГК, права на недвижимость, оставленную ее собственником на земельном участке, определяются в соответствии с соглашением между собственником участка и собственником соответствующего недвижимого имущества. В случае отсутствия или недостижения такого соглашения последствия прекращения права пользования земельным участком определяются судом по требованию собственника земельного участка или собственника недвижимости.

Эти нормы гражданского законодательства нужно применять с учетом ЗК. Пункт 1 ст.272 ГК должен применяться с учетом того, что указанное в нем право пользования земельным участком в ЗК заменено на право собственности или аренды. [17]

§ 2. Собственником расположенного на участке объекта недвижимости

Отношения по приобретению права собственности на земельные участки собственниками объектов недвижимости регулируются различными правовыми нормами: Земельным кодексом РФ (ст.36), ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ" (ст.3), ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".

ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" должен применяться исключительно к приватизации земельных участков, на которых находятся приватизированные объекты недвижимости, что следует из природы регулируемых этим законом отношений. До 1 июля 2006 г. названный нормативный акт прямо закреплял, что решение о продаже земельного участка должно приниматься органом, принявшим решение о приватизации объекта недвижимости (ч.2 п.3 ст.28): "Решение о продаже земельных участков принимается органом, принявшим решение о приватизации соответствующих объектов недвижимости, в двухнедельный срок со дня обращения". [18] Эта норма, безусловно, подтверждала сделанный вывод.

Если земельный участок принадлежит на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическому лицу, то право на него подлежит переоформлению по правилам, определенным в ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". Также до 1 января 2010 г. в соответствии с ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" осуществляется продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, коммерческим организациям и индивидуальным предпринимателям, являющимся собственниками расположенных на таких земельных участках зданий, строений, сооружений, если эти здания, строения, сооружения были приватизированы. Во всех остальных случаях применяются общие нормы ст.36 ЗК РФ.

Согласно п.1 ст.36 ЗК РФ, исключительное право на приватизацию государственных и муниципальных земельных участков или получение их в аренду имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений и сооружений в порядке и на условиях, которые установлены ЗК РФ и федеральными законами.

Предусмотрены особенности определения права собственности (и иных прав) на земельный участок в зависимости от того, на каких титулах лица владеют объектами недвижимости, находящимися на неделимом земельном участке (п.3 и 4 ст.36 ЗК).

Так, если все здание принадлежит нескольким собственникам и находится на неделимом земельном участке, то эти лица, по общему правилу, вправе приобрести земельный участок в общую долевую собственность (или в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора). Когда часть здания находится в собственности одних лиц, а другая часть - на праве хозяйственного ведения или все здание принадлежит лицам на праве хозяйственного ведения, то допускается приобретение права аренды данного земельного участка с множественностью лиц на стороне арендатора. Особенность содержания такого договора - включение в него условия о том. Что стороны дают согласие на вступление в данный договор в будущем других владельцев помещений в этом здании. [19]

Сразу после вступления в силу ЗК РФ в практике возник вопрос о том, кому принадлежит право выбора одного из двух титулов на землю, предусмотренных ст.36 ЗК РФ (собственность или аренда): собственнику здания либо собственнику здания и собственнику земельного участка совместно. Иными словами, проблема состояла в том, может ли собственник земельного участка оказать собственнику здания в приватизации земли и настаивать на предоставлении права аренды.

Однако внимательное изучение ст.36 ЗК РФ дает основание для вывода о том, что право выбора титула на землю (собственность или аренда) принадлежит именно собственнику здания. Ни ЗК РФ, ни иные федеральные законы в этом случае не предписывают собственнику здания согласовывать выбираемый им титул с собственником земли, а также не наделяют собственника земельного участка полномочиями, позволяющими влиять на выбор титула на землю собственником здания.

Таким образом, если собственник здания выбирает право собственности на землю, а не право аренды, обращаясь в орган власти с соответствующим заявлением о приватизации земли, собственник земельного участка не вправе возражать против такого выбора и должен подготовить и направить заявителю проект договора купли-продажи земельного участка. Данная позиция была полностью поддержана судебно-арбитражной практикой: "В тех случаях, когда собственник здания, строения, сооружения обращается с заявлением о приобретении права собственности на земельный участок путем заключения договора его купли-продажи, а соответствующий исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления не направляет заявителю проект договора купли-продажи или предлагает заключить договор аренды, собственник объекта недвижимости может обратиться в арбитражный суд с заявлением по правилам о признании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) этих органов незаконными в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - КоАП)". [20]