Правление Николая 2

      Принципиальный  характер имели изменения порядка  прохождения законов в Государственном совете. Главным из них стало наделение его (наряду с Думой) правом утверждения или отклонения законов (ст. 11-12), равными с Думой правами по "возбуждению предположений по отмене или изменении действующих и издании новых законов", а также "в отношении запросов, обращаемых к министрам и главноуправляющим". Представители администрации, в свою очередь, имели в отношении Совета те же обязанности, что и в отношении Думы (ст.17,18). Наделение Государственного совета теми же прерогативами, что и Думы, было вполне осознанным шагом, поскольку очевидно умаляло ее роль.

      Порядок взаимоотношений Совета и Думы определялся, исходя из этого, как взаимный контроль: поступивший из Думы законопроект мог быть отклонен Государственным советом и, наоборот, законопроекты, инициатором которых выступала верхняя палата, должны были получить одобрение Думы. В спорной ситуации образуется комиссия двух палат. В то же время Государственный совет имел определенное преимущество перед Думой, поскольку он (в лице председателя) представлял законопроекты, одобренные обеими палатами, на утверждение императора.

      В законодательстве западных конституционных  монархий характерно «детальное рассмотрение вопроса о несогласии между палатами, с указанием механизма разрешения противоречия. Как правило, это новые выборы в нижнюю палату и повторное рассмотрение ею законопроекта, который таким образом может быть принят и без согласия верхней палаты»⁴⁵. В положении о Государственном совете эти нормы отсутствуют, поскольку в России реальным центром власти вообще являлся не законодательный корпус, а монарх.

      В том случае, если одна из палат не утвердит закона, он может быть внесен на повторное рассмотрение в течение  той же сессии - по указанию императора. Напротив, законопроекты, одобренные обеими палатами, но не получившие утверждения императора, не могут быть рассмотрены в таком же порядке. Этим еще раз подчеркивается перевес монарха над парламентом в сфере законодательной власти. Дума и Государственный совет даже при полном их единодушии не располагали правом окончательного принятия законов в случае отказа монарха утвердить их. 
 

4. Основные государственные законы (23 апреля 1906 года) 

      Основная  цель третей фазы конституционного законодательства в России состояла в кодификации законов, дополнении Свода законов новыми актами, изданными в предшествующий период. «Однако такая инкорпорация новых конституционных законов в кодекс самодержавного государства едва ли была возможна практически, поскольку выявляла неразрешимые противоречия между ними»⁴⁶. Требовалась новая редакция основных законов, которая могла быть осуществлена в двух направлениях: либо по линии изменения старого законодательства в соответствии с новым, либо путем приведения нового законодательства в соответствие со старым. После подавления революции возобладал второй путь. «Поставленные в общий контекст правовой традиции и политической системы самодержавного государства новые нормы о представительных учреждениях и их законодательных правах по существу теряли силу. Обилие же различных изъятий из них в виде особых законов, подзаконных актов, положений и административный распоряжений довершало торжество монархического начала»⁴⁷.

      Анализ  с этой точки зрения Свода основных законов (в новой редакции  1906 г.) и утвержденного тогда же "Учреждения Государственного Совета" позволяют  констатировать существенное отступление от положений манифеста 17 октября 1905 года⁴⁸. 

      Внешне  структура отношений Думы и Государственного совета между собой, с одной стороны, и с монархом и правительством, с другой, - осталась без изменений. Однако благодаря соответствующим  формулировкам о прерогативах самодержца реальный центр власти оказался в новой редакции основных законов смещенным в пользу монарха. Можно говорить об определенном движении вспять - к булыгинскому варианту политической реформы. Однако на деле речь все же шла о качественно новой политической системе, в которой механизм власти определялся союзом монарха и бюрократии против парламента. Выражением этого в России стал режим личной власти императора. Была создана новая политическая система, принципы функционирования которой до сих пор остаются предметом споров.

      В центре дискуссии - вопрос о соотношении  начал народного представительства  и монархической власти. Текст  Свода законов дает основания  для диаметрально противоположных  выводов. Один из новых его разделов - "О законах" (гл. 9) - суммирует законодательные прерогативы Думы и Государственного совета. По отношению к монархической власти эти учреждения наделяются главным образом негативными правами: "Никакой закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения императора" (ст. 86). И еще более определенно говорится о законопроектах: "Законопроекты, не принятые Государственным Советом и Государственной Думой признаются отклоненными" (ст. 111). Устанавливалось, что законы не имеют обратной силы, вступают в действие лишь после их обнародования Правительствующим Сенатом и только при условии соответствия этой процедуры установленному законодательно порядку (ст. 89-95). В то же время «исполнительная власть обладает большой самостоятельностью в применении законодательных норм»⁴⁹.

      Другой  новый раздел Основных законов - "О  Государственном Совете и Государственной  Думе и образе их действий" (гл. 10) - фиксирует принятые ранее нормы  о статусе этих учреждений, отношениях между ними и с верховной властью - монархом. Решающее значение имеет вопрос о контроле над бюджетом. Рассмотрение Основных законов с этой точки зрения не оставляет сомнений в том, что законодательные учреждения - Дума и Совет - вообще не имели права окончательно утверждать бюджет, они могли лишь не принять его в случае несогласия с ним. Но и тогда кризиса в отношениях парламента и монарха не возникает. Если государственная роспись не утверждается Думой к началу сметного периода, подчеркивает закон, то в силе остается принятая ранее роспись, а в случае необходимости министерства получают дополнительные кредиты (ст.116).

      Независимость монарха и исполнительной власти усиливается еще более за счет многочисленных изъятий из того бюджетного законодательства, которое было доступно контролю Думы. Это, прежде всего, расходы Министерства императорского дворца и средства, предусмотренные особым "Учреждением императорской фамилии" (ст. 14). Ряд полномочий предоставляется верховной власти по получению и распределению государственных займов и чрезвычайных сверхсметных кредитов на потребности военного времени или подготовке к войне (ст. 117, 118). Монарх не терял контроля над армией и ее содержанием даже в случае конфликта с законодательными учреждениями. Если закон о ежегодном наборе в армию и флот не утверждается Думой к определенному сроку (1 мая), то это может быть сделано императорским указом, которым "призывается на военную службу необходимое число людей, не свыше, однако, назначенного в предшествующем году" (ст. 119).

      Исполнительная  власть оказывается, таким образом, вне постоянного и действенного парламентского контроля по таким важнейшим  направлениям как утверждение бюджета, содержание армии и флота, руководство  администрацией. Это четко выражено и в регламентации отношений Думы и Совета министров. Данному вопросу специально посвящен особый раздел Свода законов - "О совете министров, министрах и главноуправляющих отдельными частями" (гл. 11). Совет министров в целом и отдельные министры не несут политической ответственности перед Думой или Государственным советом, которые могут лишь обращаться к ним с запросами и жаловаться Сенату и монарху на неправомерность их действий. В свою очередь министры не обязаны давать отчет Думе или Государственному  совету, но имеют право принимать участие в работе этих учреждений и в голосовании, если состоят их членами (ст. 120,121).

      Изданное  тогда же "Учреждение Государственного совета" (23 апреля 1906 г.) еще более четко раскрывает характер отношений этого органа с монархом и его правительством⁵⁰.

      Согласно  буквальному смыслу основного законодательства, Российское государство является самодержавной  монархией. Это положение зафиксировано  в первой главе Свода законов - "О существе верховной самодержавной  власти" (гл.1). Здесь практически  без изменений воспроизводится традиционная формула самодержавной власти, введенная в российское законодательство еще Петром Великим. Монарх юридически обладает всей полнотой власти и наделяется основными атрибутами самодержца.

      Существенные  отступления от этой формулы, позволявшие современникам говорить о конституционных ограничениях, были сделаны в статьях о законодательной власти. Согласно важнейшей из них, "государь император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственной Думой" (ст.7).

      Другим  принципиальным ограничением власти монарха  является, по-видимому, формальное признание  того, что он ни перед кем не несет  ответственности, что нашло выражение  в принятии принципа контрассигнации  его указов (подтверждение воли монарха подписью представителя исполнительной власти, автоматически возлагающей на него ответственность за их соответствие закону). Отныне они "скрепляются председателем Совета министров или подлежащим министром или главноуправляющим отдельной частью и обнародуются Правительствующим Сенатом" (ст.24). Эти статьи противоречили формуле о самодержавном характере власти императора. «Это фундаментальное противоречие отражало суть политического конфликта при переходе от абсолютизма к конституционной монархии и могло быть разрешено лишь последующим развитием всей политической системы в направлении правового государства»⁵¹.

      Эти противоречия законодательства стали  основой различных интерпретаций  политической системы царизма в  отечественной историографии - от однозначного признания ее самодержавной (Н.П. Ерошкин⁵²) или лжеконституционной (А.Я. Аврех⁵³), до эволюционирующей в направлении конституционной монархии (Е. Д. Череменский⁵⁴).

      В области законодательства власть монарха оставалась практически неограниченной. Положение о совместном участии царя и Думы в принятии законов само по себе не означает ограничения его законодательных прерогатив. Если, с одной стороны, законопроект не может стать законом без утверждения его Думой и Государственным советом, то с другой стороны, справедливо и обратное - закон должен для его вступления  силу быть утвержден императором. В то же время он обладает рядом исключительных прерогатив в деле законодательства: это право законодательной инициативы, пересмотра законов вообще и исключительное право почина в изменении Основных законов, наконец, исключительное право утверждения законов (ст. 8-9).

      К этому следует добавить право  императора издавать в соответствии с законами указы "для устройства и приведения в действие различных  частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов" (ст. 11). При той неясности, которая, как показал Н. М. Коркунов, традиционно существовала в разграничении законов и указов (различавшихся главным образом процедурой их юридического оформления - через Государственный совет или без него), данная статья открывала широкие возможности по интерпретации принятых законов и их применения администрацией⁵⁵.

      Наконец, монарх сохранял право объявлять  местности на военном или исключительном положении (ст.15), что давало возможность вывести их из-под действия обычного законодательства. Все эти положения в значительной мере сводили на нет ограничения законодательной власти монарха.

      В области исполнительной власти отсутствовал какой-либо контроль. "Власть управления, - констатировал закон, - во всем ее объеме принадлежит государю императору в пределах всего государства Российского" (ст. 10). Он осуществляет внешнюю политику, объявляет войну и заключает мир, руководит армией и флотом, обладает правом чеканить монету. Наиболее важным в области внутренней политики является право императора назначать и увольнять руководителей высшей администрации - председателя Совета министров, министров и главноуправляющих (ст. 17). Поскольку эти решения царь может принимать без участия Думы и Государственного совета всякая возможность говорить об ответственном министерстве или ответственности высших представителей исполнительной власти перед законодательными учреждениями лишена смысла.

      Такой же вывод можно сделать о процедуре контрассигнации, которая (в виде скрепы министрами указов императора) в этой ситуации приобретают лишь формальное значение. Среди других важнейших атрибутов самодержавной власти можно указать на право царя жаловать титулы и другие отличия, распоряжаться непосредственно государственными, удельными и личными имуществами, осуществлять право помилования и смягчения наказаний. Судебная власть осуществляется судами от имени императора. Его особа - "священна и неприкосновенна". Закон закрепляет существующий порядок наследования престола в царствующем императорском доме. Монархическая власть является ядром политической системы, а монарх - фактически - стоит вне системы социального и правового контроля.

      Русские конституционалисты начала ХХ в. считали, противопоставление двух типов конституционной монархии: дуалистического и монархического ставит под сомнение саму возможность эволюционной трансформации самодержавия в правовое государство. Они отрицали принципиальный характер различий между двумя типами конституционных монархий. При такой постановке вопроса это противопоставление не имело столь драматического характера, что открывало возможность рассмотрения российской государственности как специфического варианта общеевропейской модели⁵⁶. Более того, стремление вписать Россию (после революции 1905 г.) в контекст европейского конституционализма часто приводило к преувеличениям, когда, например, отечественный вариант конституционной монархии рассматривался как вполне сформировавшийся.