Правление Николая 2

      Примечательны способы разрешения конфликтов Думы и правительства, предложенные "Учреждением Государственной Думы". Эта проблема решалась в последовательном делегировании ответственности на вышестоящие уровни вплоть до императора, который оставался средоточием власти.

      В разделе о порядке производства дел в Государственной Думе речь шла о крайне сложной процедуре разрешения конфликтов, что подчеркивало безвластность Думы. Прежде всего, инициатива обсуждения тех или иных законодательных положений принадлежала не самой Думе, а представителям администрации - министрам и главноуправляющим отдельными частями администрации, а также государственным секретарям, которые были вправе с согласия думского общего собрания взять свои предложения обратно. Думские заключения рассматривались лишь как предварительная стадия обсуждения законопроекта, который передавался в Государственный совет и лишь по принятии им поступал на окончательное утверждение императора (ст.47-48)³⁴. Отвергнут законопроект мог быть лишь подавляющим большинством двух третей в общих собраниях как Думы, так и Государственного совета, но и в этом случае он не снимался окончательно, а только передавался министрам для пересмотра, после чего он мог с соизволения монарха снова быть направлен в Думу (ст. 49)³⁵.

      Конфликтный потенциал существовал в отношениях Думы и Государственного совета, поскольку последний был наделен большими полномочиями при рассмотрении и проведении законодательной политики. Выход из подобной ситуации должен был быть найден образуемой ими на паритетных началах согласительной комиссией, председательство (а следовательно, и доминирующая роль) в которой осуществлялось председателем Государственного совета или одного из его департаментов. В тех случаях, однако, когда заседание Думы по тем или иным причинам не могло состояться или решение не было выработано, исполнительная власть имела право внести вопрос непосредственно в Государственный совет, который "рассматривает дело без заключения Думы" (ст. 50-53)³⁶.

      «Особенно жестко регламентировался механизм изменения законов: преследовалась цель возможно большей консервации существующих порядков. Предусматривалось, как минимум, пять основных стадий - подача депутатами заявления председателю; обсуждение вопроса в отделе Думы; принятие решения общим собранием Думы; рассмотрение и решение вопроса Государственным советом; утверждение императором. При этом на каждой из них администрация осуществляла действенный контроль»³⁷.

      В решение проблемы соотношения властей авторы "Учреждения Государственной Думы" руководствовались не столько нормами конституционализма, сколько существующей в России практикой управления. Как исключительно законосовещательный орган, проектируемая Дума (подобно предшествующим учреждениям такого рода) не могла противостоять администрации непосредственно. Некоторый намек на разделение властей можно уловить лишь в статьях о взаимоотношениях Думы и министров, хотя и здесь речь шла исключительно о разделении функций (а не прерогатив) в рамках единой административной системы.

      Ни  о какой ответственности министров  перед Думой не шло и речи; члены  правительства не могут быть депутатами Думы, но присутствуют на ее заседаниях и следят за их ходом; они обращаются к ней лишь тогда, когда сами этого пожелают, причем могут делать это через посредников (ст. 24). В случае, если Дума признает разъяснения министров необходимыми, они должны даваться в обязательном порядке лишь при наличии мотивированного заключения о противоречий действий администрации существующему законодательству, которое , в свою очередь, предоставляет администрации неограниченную свободу действий, если она действует по воле монарха (ст. 25). "Государственной Думе, - гласит закон, - предоставляется заявлять министрам и главноуправляющим  отдельными частями, подчиненным по закону Правительствующему Сенату, о сообщении сведений и разъяснений по поводу таких, последовавших со стороны министров или главноуправляющих, а равно подведомственных им лиц и установлений, действий, коими нарушаются, по мнению Думы, существующие законоположения" (ст. 35, 58-61).

      Процедура возбуждения такого запроса крайне затруднена и сопровождается большим  числом оговорок. В случае неудовлетворительности разъяснений министра или другого  высшего должностного лица вопрос о его отстранении не ставится: дело передается в Государственный совет и в конечном счете - императору для окончательного решения. Этим закреплялось отсутствие ответственности высшей администрации перед Думой монархического государства как юридической нормы. Данные принципы последовательно проводятся и в других важнейших документах булыгинского цикла.

      Общий дух проекта проявился особенно четко в "Положении о выборах  в Государственную Думу". В  нем максимально ограничивается круг лиц, могущих участвовать в выборах или быть избранным в Думу, что достигалось рядом ограничительных критериев, многоступенчатостью выборов, высоким имущественным цензом.

      Развернувшаяся  в октябре 1905 г. всеобщая политическая забастовка стала признаком неудовлетворенности общества уступками правительства. Вторая фаза реформ - высшее достижение в области конституционных ограничений царской власти. Она приходится на время наибольшего подъема революционного движения и представляет собой вынужденную со стороны монархии меру. Речь идет о Манифесте 17 октября 1905 г. и законодательных актах, изданных в его развитие в конце 1905 - начале 1906 гг.: законе об изменении Учреждения Государственной думы, а также новом Учреждении Государственной думы (от 20 февраля 1906 г.).

      Эти законодательные акты стали правовой основой Государственной думы. Выраженная в них концепция отношений представительных учреждений и монарха по многим параметрам соответствовала той, которая лежала в основе монархического конституционализма ряда западных стран. Две палаты парламента - Государственная дума и Государственный совет - наделялись равными правами в области законодательства; они могли теоретически (в случае достижения ими единства) противостоять монарху в области контроля над бюджетом и принятия новых законов. Однако право изменять основополагающие законы, контролировать работу правительства и использовать армию было целиком выведено из сферы их компетенции и предоставлено исключительно монарху. Поэтому «говорить о введении в России на этой стадии конституционной монархии как законченной формы правления будет не вполне правомерно ввиду большого числа изъятий из законодательства в пользу монархического компонента политической системы. В лучшем случае речь могла идти только о первых элементах дуалистического порядка правления»³⁸.

      Манифест 17 октября 1905 г. сформулировал "непреклонную волю" царя в решении следующих  вопросов:

      "1) Даровать населению незыблемые  основы гражданской свободы на  началах действительной неприкосновенности  личности, свободы совести, слова, собраний союзов.

      2) Не останавливая предназначенных  выборов в Государственную Думу, привлечь теперь же к участию  в Думе, по мере возможности,  соответствующей остающегося до  созыва Думы срока, те классы  населения, которые ныне совсем  лишены избирательных прав, предоставив за сим дальнейшее расширение избирательного права вновь установленному законодательному порядку.

       3) Установить как незыблемое правило,  чтобы никакой закон не мог  восприять силу без одобрения  Государственной Думы, и чтобы  выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей"³⁹.

      Эти три направления получили развитие в последующих законодательных  актах. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Законодательство  о Государственной  Думе

      Расширение  избирательного права проводилось  именным указом Сенату от 11 декабря 1905 г. - "Об изменении Положения  о выборах в Государственную  Думу"⁴⁰. В нем декларировалось снижение имущественного ценза, что позволяло привлечь к участию в выборах ряд новых категорий городского населения (в частности, фабричных рабочих). Ведущим институтом, наблюдающим за законностью выборов стала сама Дума.

      Изменение статуса Государственной думы и  Государственного совета в соответствии с положением Манифеста 17 октября было закреплено манифестом 20 февраля 1906 г. "Об изменении Государственного совета и о пересмотре Учреждения Государственной думы"⁴¹. В нем провозглашалось, что со времени созыва Думы и Государственного совета закон может получить юридическую силу лишь в случае их согласия. В соответствии  с этим  менялся статус и структура обоих учреждений, а также характер отношений между ними и монархической властью.

      Это свидетельствует  о движении российской политической системы в направлении двухпалатного парламента конституционных монархий, в которых «законодательная власть формально осуществлялась на дуалистической основе (двумя палатами парламента и монархом)»⁴². Однако, движение это имела весьма непоследовательный характер.

      Пересмотренное "Учреждение Государственной думы" по своей структуре и содержанию очень напоминает (и в значительной мере текстуально воспроизводит) предшествующий проект данного документа⁴³. Статус Думы определяется аналогичным образом - как совещательного органа, создаваемого для "обсуждения законодательных предположений, восходящих к верховной самодержавной власти по силе основных законов" (ст.1). Некоторые изменения коснулись статуса членов Государственной думы, ее председателя и секретарей (разделы 2, 3 и 4), связанных с оформлением самостоятельности по отношению к исполнительной власти. В пересмотренном варианте документа отсутствует статья о праве Сената лишать депутатов Думы их звания или временно устранять их от участия в заседаниях. Члены Думы получают право депутатской неприкосновенности и не могут быть подвергнуты лишению свободы без предварительного согласия Думы (ст.16). Эта статья укрепляла положение депутатов, для задерживания которых ранее достаточно было решение судебной власти.

      Раздел  пятый "Учреждения Государственной думы" - "О предметах ведения Государственной Думы" - практически текстуально воспроизводит соответствующий раздел предшествующего проекта. Изменения коснулись лишь статей, позволяющих Думе ставить вопрос об изменении законов и обращаться за разъяснениями к представителям высшей администрации. В новой редакции эти положения сформулированы более определенно, - как право думы возбуждать изменения законов и обращаться с запросами к администрации (ст.32-33). Однако изменение основных законов по-прежнему остается прерогативой монарха.

      Наибольшие  изменения затронули раздел "О  порядке производства дел в Государственной  Думе", что было предпринято с  целью укрепить связь Думы с исполнительной властью. Но вместо ответственности  министров перед нею речь шла здесь о праве ее обратиться к министрам за разъяснениями, которых они, однако, могут и не давать (ст.40). Принципиальным нововведением стала процедура обсуждения принятия законов в связи с тем, что право законодательной инициативы и утверждения законопроектов было предоставлено Думе, так и Государственному совету. До этого законопроекты, инициатором которых выступала как Дума, так и Государственный совет, должны были получить одобрение последнего и лишь затем поступали на утверждение императора. Теперь Дума наделяется аналогичными правами по отношению к Государственному совету.

      В результате обе палаты осуществляют равный и в тоже время взаимный контроль над законодательством: законопроекты, не принятые одной из палат, признаются отклоненными (ст.49-50). В случае конфликтных или спорных ситуаций вопрос решается особой комиссией, образуемой из равного числа членов Думы и Государственного совета под председательством одного из членов комиссии (ст.51). Эти изменения, однако, не меняли существа дела, поскольку принятый обеими палатами законопроект, как и ранее мог стать законом лишь после утверждения его императором (ст.52). Сходным образом решаются конфликты между парламентом и министрами. Принятые Думой заявления о незаконных действиях министров передаются в Государственный совет для последующего рассмотрения императором. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3. Законодательство  о Государственном  Совете

      В тоже время другим параллельно изданным актом - "О переустройстве Учреждения Государственного Совета" был преобразован и этот орган. Данный законодательный акт, формально изданный в дополнение к существующему положению о Государственном совете⁴⁴, превращал его фактически в верховную палату парламента по образцу других конституционно-монархических государств. Он из чисто административного учреждения превращался в представительный орган, включающий в себя членов, как назначенных монархом, так и избираемых обществом на определенный срок. При этом число первых не должно было превышать число вторых (ст. 1, 2). В состав выборных членов входили представители от православного духовенства, губернских земских собраний, дворянских обществ, Академии наук и университетов,  от Совета торговли и мануфактур, Московского его отделения, местных отделений торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ. Документ устанавливал косвенный порядок выборов для каждой категории (через съезды выборщиков) и выдвигаемое ими число членов Государственного совета (ст. 6-8, 10). Срок их полномочий - 9 лет с обновлением трети состава каждые три года (ст. 9). Порядок заседаний, права членов и председателя были аналогичны установленным для Думы. Председатель и вице-председатель назначались ежегодно императором.