Парламентская система СССР

Противостояние партаппарату часто оборачивалось поддержкой избирателей. Следствием первых открытых выборов стало то, что на поверхность выплеснулись национальные противоречия. Избирательная кампания 1989 г. явилась благоприятной средой для формирования «народных фронтов», национальных и националистических движений по всему СССР. В это время стремительно распространялось влияние «народных фронтов» в республиках Прибалтики, «Руха» - на Украине, движения «Карабах» — в Армении⁹.

Первый Съезд народных депутатов СССР открылся в Москве 25 мая 1989 г. Съезд сразу же пошел  не так, как предполагали его организаторы. Уже с первых минут его работы инициативу перехватили открытые противники партийного руководства. Академик А.Д.Сахаров, диссидент, еще недавно — ссыльный, создатель водородной бомбы, лишенный трех Звезд Героя Социалистического  труда за свою правозащитную деятельность, призвал делегатов съезда принять  декрет Съезда народных депутатов СССР. Предлагалось внести изменения в  те статьи Конституции СССР, которые  касались прав Верховного Совета СССР.

Уже с первых дней работы Съезда наметилась тенденция превращения  его в парламент. Тщательно обсуждались  и вырабатывались парламентские  процедуры, регламент заседаний. На съезде, и позже в Верховном  Совете СССР, — началось политическое структурирование, возникла парламентская  оппозиция. Было объявлено об образовании  Межрегиональной депутатской группы (МДГ), куда вошли сторонники радикальных  реформ. Сопредседателями ее стали  Ю.Афанасьев, Б.Н.Ельцин, В.Пальм, Г.Попов, А.Сахаров. Принципиальными положениями  программы МДГ были:

— признание частной собственности, в том числе на землю;

— децентрализация власти;

— экономическая самостоятельность  республик, повышение их суверенитета;

— отказ от 6-ой статьи Конституции.

Позже появилось влиятельное  парламентское объединение «Союз», отстаивавшее единство СССР, единое юридическое, экономическое, культурное пространство для всей страны. Это объединение поддерживал заместитель Председателя (позже - Председатель) Верховного Совета А.Лукьянов.

Резко осложнилось положение  в самой КПСС. Выборы подорвали  основу номенклатурного способа  управления в стране. В 1986-1989 гг. сменилось 82,2 % секретарей райкомов и горкомов партии, 90,8 % секретарей обкомов, крайкомов и республиканских партийных организаций. Партийный аппарат дал бой своему Генеральному секретарю М.С.Горбачеву на пленуме ЦК КПСС в апреле 1989 г. Тогда М.С.Горбачеву удалось переиграть своих оппонентов. Однако недовольство в аппарате КПСС продолжало нарастать.

Впервые с начала 20-х гг. в КПСС стали формироваться политические платформы, имевшие отличия от официальной линии ЦК КПСС. Так, в Ленинградский инициативный комитет по подготовке учредительного съезда Российской Коммунистической партии в составе КПСС вошли крайне левые противники реформ М.С.Горбачева. Им противостояло социал-демократическое крыло в КПСС — «Демократическая инициатива в КПСС». Параллельно с этим наблюдался фактический раскол КПСС по республиканскому принципу. Компартии республик Прибалтики, Армении, Азербайджана явно демонстрировали свою самостоятельность по отношению к Москве. С 1990 г. в КПСС начала формироваться Компартия РСФСР, где очень сильны были позиции противников М.С.Горбачева.

В 1990 г. прошли выборы на Съезды народных депутатов союзных республик. Во многих республиках большинство  депутатов настаивало на принятии деклараций о государственном суверенитете своих республик по отношению  к СССР. Декларации о суверенитете были приняты: 9 марта 1990 г. в Грузии, 11 марта - в Литве, 30 марта - в Эстонии, 4 мая - в Латвии, 20 июня - в Узбекистане, 23 июня - в Молдавии, 16 июля - на Украине, 27 июля - в Белоруссии.

Весной 1990 г. прошли выборы на Съезд народных депутатов РСФСР. Председателем Верховного Совета РСФСР  стал Б.Н.Ельцин. На Первом съезде народных депутатов РСФСР огромным большинством 12 июня 1990 г. была принята Декларация о суверенитете РСФСР.

Через месяц после принятия этой Декларации, на XXVIII съезде КПСС Председатель Президиума Верховного Совета РСФСР Б.Н.Ельцин с трибуны съезда заявил о своем выходе из КПСС. Так определился вектор последующего политического развития — независимая Россия без власти коммунистов.

 

 

 

2. СЪЕЗД НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ СССР: СИСТЕМА И ФУНКЦИИ. ИТОГИ СЪЕЗДОВ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ

 

Закон СССР об изменениях и  дополнениях Конституции (Основного  Закона) СССР¹⁰ определил, что единую систему представительных органов государственной власти страны составляют Советы народных депутатов - Съезд народных депутатов СССР, Верховный Совет СССР, съезды народных депутатов и Верховные Советы союзных и автономных республик, местные Советы народных депутатов. Срок полномочий Советов народных депутатов всех уровней - пять лет.

Съезд народных депутатов  СССР создавался не в качестве парламента, а как прямое продолжение съездов  Советов, существовавших в 1917-1936 гг. Это  обстоятельство подчеркивалось особенностями  формирования съезда. 1500 народных депутатов  избирались: 750 — по территориальным, 750 - по национально-территориальным  округам. Еще 750 депутатов делегировались от общесоюзных общественных организаций — КПСС, комсомола, профсоюзов, Академии наук СССР, союзов писателей, художников, дизайнеров, филателистов и др. Такая процедура избрания должна была, по замыслу авторов политической реформы, обеспечить преобладание среди депутатов сторонников КПСС.

Народные депутаты СССР должны были работать на общественных началах. Из числа депутатов должен был  быть сформирован двухпалатный Верховный  Совет СССР численностью 542 человека, работавших на постоянной основе. Состав Верховного Совета должен был ежегодно обновляться на 20 %.

Законодательные полномочия полностью сосредоточивались в  руках высшего представительного  органа — Съезда народных депутатов  СССР и избиравшегося им из своего состава Верховного Совета СССР.

В национально-территориальных  округах выборы происходили по следующей  норме: 32 депутата от каждой союзной  республики, 11 депутатов от каждой автономной республики, 5 депутатов от каждого  автономного округа.

В соответствии с советской  политической традицией, Съезд народных депутатов был наделен правом рассматривать любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР. К исключительному ведению Съезда относились:

- принятие Конституции  СССР, внесение в нее изменений;

- принятие решений по  вопросам национально-государственного  устройства, отнесенным к ведению  Союза ССР;

- определение государственной  границы СССР; утверждение изменений  границ между союзными республиками;

- определение основных  направлений внутренней и внешней  политики СССР;

- утверждение перспективных  государственных планов и важнейших  общесоюзных программ экономического  и социального развития СССР;

- избрание Верховного  Совета СССР, Председателя Верховного  Совета СССР и его Первого заместителя;

- утверждение Председателя  Совета Министров СССР и руководителей  союзных контрольных и судебных  органов;

- избрание Комитета конституционного  надзора СССР;

- отмена актов, принятых  Верховным Советом СССР;

- принятие решений о  проведении всенародного голосования  (референдума).

Первый съезд народных депутатов СССР прошел в Москве с 25 мая по 9 июня 1989 года. Накануне съезда состоялся пленум ЦК КПСС, рекомендовавший  для избрания председателем Верховного Совета генерального секретаря ЦК КПСС М.С. Горбачева. Съезд должен был  обсудить процедурные вопросы, избрать  ряд высших должностных лиц. Радикально демократически настроенные депутаты сформировали оппозицию, которая получила название Межрегиональной депутатской группы (МДГ). Ее состав вошли 362 народных депутатов.

Лидер МДГ А.Д. Сахаров  потребовал передачи всей власти Советам, отмены шестой статьи Конституции СССР о руководящей роли КПСС в обществе, предложил проект нового договора между  республиками, превращавшего СССР в  конфедерацию. При непосредственном участии членов МДГ Съезд народных депутатов создал несколько комиссий: для рассмотрения обстоятельств, связанных  с Тбилисскими событиями (9 апреля 1989); для проверки материалов следственной группы Прокуратуры СССР во главе  с Т.Х. Гдляном; по политической и правовой оценке Пакта Молотова-Риббентропа (1939); конституционную комиссию. На съезде были избраны председатель Верховного Совета (М.С. Горбачев), его заместитель (А.И. Лукьянов), назначен глава правительства (Н.И. Рыжков).

Второй съезд народных депутатов СССР прошел 12-24 декабря 1989 года. Ключевой темой повестки дня  съезда стало рассмотрение мер по оздоровлению экономики, этапов экономической  реформы и подходов к разработке очередного пятилетнего плана. Несмотря на предложенную МДГ альтернативную программу, после дебатов была принята  программа правительства. Кроме  того, были приняты законы о статусе  народного депутата СССР, о конституционном  надзоре в СССР, постановления  об избрании Комитета конституционного надзора, о политической оценке решения  о вводе советских войск в  Афганистан.

Третий съезд народных депутатов СССР (12-15 марта 1990) получил  статус внеочередного. Главным итогом его работы стало учреждение в  СССР поста президента и избрание на этот пост М.С. Горбачева. Третий съезд  народных депутатов СССР отменил  шестую статью Конституции СССР о  руководящей роли КПСС в обществе. Одним из основных вопросов Четвертого съезда народных депутатов СССР (17-27 декабря 1990) стало сохранение СССР как союзного государства. Решениями съезда было сохранено его название, объявлено о проведении референдума о сохранении самого государства, как «обновленной федерации равноправных суверенных республик». С этой целью был принят закон о всенародном голосовании (референдуме) СССР. Съезд утвердил пост вице-президента, на который был избран Г.И. Янаев, избран председатель Высшего арбитражного суда, утвержден Генеральный прокурор. Пятый съезд народных депутатов СССР состоялся в начале сентября 1991 года после Августовских событий в Москве. Съезд принял закон «Об органах государственной власти и управления СССР в переходный период», который уже не предусматривал сохранения съезда народных депутатов в структуре государственной власти, и самораспустился. Официально полномочия народных депутатов считались действительными до прекращения существования СССР в декабре 1991 года.

Что касается законодательной деятельности Съезда народных депутатов СССР, то необходимо подчеркнуть, что она тесно связана  с очередным этапом Конституционной  реформы. В ходе работы Съезда был  принят ряд важных конституционных  законов: отмена 6-й статьи Конституции (что лишало КПСС монополии на власть), введение поста Президента СССР, образование  Кабинета министров, подчиненного непосредственно  Президенту, создание Совета безопасности и т.д. Принятие этих законов привело  к изменению институциональных  основ управления СССР, а также  оказало влияние на проведение социально-экономических  реформ в стране.

Законодательная деятельность Съезда осуществлялась в  условиях постоянной радикализации общественно-политических настроений и роста сепаратистских тенденций в отдельных республиках СССР. Это, в свою очередь, оказывало существенное воздействие на характер принимаемых Съездом решений, поэтому высший орган государственной власти рассматривал такие вопросы как расследований событий в Тблиси в апреле 1989 года, провозглашение независимости прибалтийских республик, оценка пакта Молотова-Риббентропа и т.д. В декабре 1990 года на Съезде также ставился вопрос о доверии Президенту СССР. Во избежание угрозы отделения союзных республик и распада государства, Съезд народных депутатов СССР был вынужден давать свое согласие на расширение самостоятельности республиканских властей в политической и экономической сферах.

Таким образом, подводя итог анализу законодательной деятельности Съезда, следует подчеркнуть, что, по сути, работа представительного органа власти сводилась к выработке  таких нормативно-правовых актов, которые  могли бы способствовать достижению консенсуса союзных и республиканских  элит, а также снижению уровня социальных и национальных противоречий. Существенным препятствием в разработке и принятии эффективных решений на Съезде было отсутствие парламентского опыта народных депутатов, а также непроработанность организационных аспектов деятельности представительного органа власти.

 

3. ВЕРХОВНЫЙ СОВЕТ СССР: СИСТЕМА И ФУНКЦИИ

 

Постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным  органом государственной власти СССР являлся Верховный Совет  СССР, который избирался тайным голосованием из числа народных депутатов СССР Съездом и был ему подотчетен.

Верховный Совет СССР состоял  из двух палат: Совета Союза и Совета Национальностей, равных по своему численному составу и равноправных.

Совет Союза избирался  из числа народных депутатов СССР от территориальных избирательных  округов и народных депутатов  СССР от общественных организаций с  учетом численности избирателей  в союзной республике или регионе.

 Совет Национальностей избирался из числа народных депутатов СССР от национально-территориальных избирательных округов и народных депутатов СССР от общественных организаций по определенным Конституцией СССР нормам.

Съезд народных депутатов  СССР должен был ежегодно обновлять  одну пятую часть состава Совета Союза и Совета Национальностей.

Верховный Совет СССР ежегодно созывался Президиумом Верховного Совета СССР на очередные (весеннюю и  осеннюю) сессии продолжительностью, как  правило, три-четыре месяца каждая. Сессия Верховного Совета СССР состояла из раздельных и совместных заседаний палат, а  также проводимых в период между  ними заседаний постоянных комиссий палат и комитетов Верховного Совета СССР¹¹.

Верховный Совет СССР обладал  следующими полномочиями:

- назначал выборы народных депутатов СССР и утверждал состав Центральной избирательной комиссии по выборам;

- назначал Председателя Совета Министров СССР и утверждал состав Совета Министров СССР;

- образовывал и упразднял министерства и государственные комитеты СССР;

- образовывал Совет обороны СССР и утверждал его состав, назначал и сменял высшее командование Вооруженных Сил СССР;

- избирал высшие контрольные и судебные союзные органы;

- устанавливал основы законодательства Союза ССР и союзных республик;

- осуществлял на всей территории СССР законодательное регулирование отношений собственности, организации управления народным хозяйством и социально-культурным строительством, бюджетно-финансовой системы, оплаты труда и ценообразования, налогообложения, охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, порядка реализации конституционных прав свобод и обязанностей граждан, а также других отношений;