Местное управление в России

Местные учреждения занимали значительное место в системе государственных учреждений. С созданием министерств местные государственные учреждения были закреплены за соответствующими министерствами. В результате соединения близких по функциям и назначению министерств —как центральных исполнительных органов — с подчиненными им местными учреждениями возникли ведомства, характерная черта которых — четкое вертикальное управление. Возникли и определенные формы ведомственных связей, которые заключались в том,

что в центральном аппарате производились назначение и увольнение высших местных чиновников подведомственных учреждений, из центрального аппарата в подведомственные учреждения рассылались циркуляры, распоряжения, приказы и другие акты ведомственного управления, существовала система внутриведомственного контроля за исполнением этих документов, стали публиковаться ведомственные издания. Усилению ведомственного управления противостояло желание местных властей подчинить себе все местные учреждения. Борьба этих двух тенденций — характерная черта рассматриваемого периода.

Во второй половине XIX в. Россия переживала крупные изменения в  сфере государственного управления. Поражение в Крымской войне показало необходимость социально-экономических, политических, культурных преобразований и, прежде всего, отмены крепостного  права. После ликвидации в 1861 г. крепостного  права развитие капитализма шло  ускоренными темпами. Реформы 60—70-х  гг., направленные на модернизацию экономики  и социальной сферы, были приостановлены в годы правления Александра III. Начало XX в. ознаменовалось подъемом массового  рабочего и крестьянского движения. Обострение социально-политических противоречий в России привело к революциям. 17 октября 1905 г. Николай II подписал Манифест, положивший начало формированию парламентаризма  в России.

Отмена крепостного права  потребовала безотлагательной перестройки  системы местного самоуправления. В 1859 г. при министерстве внутренних дел  была создана комиссия для разработки проекта хозяйственно-распорядительного  управления в уезде. Разработанный  проект ≪Положение о губернских и  уездных земских учреждениях≫ после  рассмотрения в Государственном  Совете 1 января 1864 г. был утвержден  Александром II. Создавались земские  учреждения — земства, состоящие из распорядительных и исполнительных органов. Распорядительными органами земства были земские (губернские и уездные) собрания. Члены земских собраний, или гласные, избирались по трем куриям: уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ — их назначали волостные сходы. Исполнительными органами являлись уездные и земские управы, избиравшиеся на земских собраниях. Раз в год гласные созывались на сессию для утверждения годовых отчетов исполнительных органов — управ, для рассмотрения дел земского хозяйства, доходов и расходов. Сфера деятельности земских учреждений определялась строго ≪делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда≫, т.е. содержание местных путей сообщения, строительство и содержание школ, больниц, приютов, церквей, организация медицинской помощи населению, страхование имущества и т.п. Организация земских учреждений допускалась на губернском и уездном уровнях. Реформа не предусматривала формирования как руководящих центральных органов земств, так и низших земских органов в волостях.

Земские учреждения решали вопросы местного самоуправления в уездах и губерниях. Но оставались города России, в условиях развития капитализма нуждавшиеся в органах самоуправления.

Городское самоуправление зависело от государственной власти. Городской голова уездного города после избрания собранием утверждался губернатором, а губернского города — министром внутренних дел. Городская дума подчинялась Сенату. Городское общественное самоуправление было введено во всех городах России, за исключением городов Польши, Финляндии, Средней Азии (в Ташкенте дума была учреждена). Для рассмотрения ≪возникающих по жалобам, пререканиям или непосредственному усмотрению губернатора дел о незаконности определений городского управления≫ в губернии создавалось губернское по городским делам присутствие, в котором губернатор являлся председателем. Хотя органы городского самоуправления и находились в зависимости от государственно-бюрократической системы, однако они создавали более благоприятные, чем прежде, условия для развития хозяйства, торговли, благоустройства городов. Городским головой часто избирался представитель

крупной буржуазии.

В конце XIX в. капитализм вступил в качественно новую стадию развития — он стал мировой системой. Результатом великих реформ 60—70-х гг. и промышленного переворота в России явилось быстрое развитие капиталистических отношений. Проведенные Александром III контрреформы не могли остановить капиталистических преобразований. Россия одновременно с передовыми странами вступила в новую стадию. Однако капиталистическое развитие в России носило сложный и противоречивый характер. С одной стороны, используемый ею опыт передовых западных стран, дешевая рабочая сила, крупные государственные заказы, приток иностранного капитала обусловили высокие темпы развития промышленности, с другой стороны, пережитки феодализма в социально-экономическом и политическом строе — самодержавие и крупные помещичьи латифундии, усиливали отсталость страны и, прежде всего, в сельском хозяйстве.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.3Особенности организации управления местной власти в советский период.

 

Большевики после захвата  власти в октябре 1917 г. сделали в  организации местной власти ставку на Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов.

Народный комиссариат  внутренних дел в обращении от 4 января 1918 г. «Об организации местного самоуправления» указывал, что все  прежние органы местного управления должны быть заменены областными, губернскими, уездными, районными и волостными Советами рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов. Вся страна должна покрыться целой сетью  советских организаций, которые  будут находиться в тесной организационной  зависимости между собой. Каждая из этих организаций, вплоть до самой  мелкой, вполне автономна в вопросах местного характера, но сообразует свою деятельность с общими декретами  и постановлениями центральной  власти и с постановлениями тех  более крупных советских организаций, в состав которых она входит. Таким  путем создавался связанный во всех своих частях однородный организм - республика Советов.

В Инструкции этого Комиссариата, принятой в тот же день, на Советы дополнительно возлагались задачи управления и обслуживания всех сторон местной жизни - административной, хозяйственной, финансовой и культурно-просветительской, обязанность проводить в жизнь  декреты и постановления центральной власти.

Перечисленные положения  получили развитие в Конституции  РСФСР 1918 г. Была учреждена двухзвенная  система советских органов, включающая созываемые в областях, губерниях (округах), уездах (районах), волостях съезды Советов  и городские, сельские Советы.

Съезды и Советы объявлялись  на территории своего действия высшей властью. В период между работой  съездов такой властью наделялись их исполкомы. В период между сессиями Советов высшей властью наделялись общие собрания избирателей.

Местные съезды, Советы, их органы обязаны были проводить в жизнь  решения высших органов власти, были ответственны перед ними. В связке "съезды - Советы" доминирующее положение  занимали съезды и их исполкомы. Они  контролировали на своей территории деятельность местных Советов. Областные  и губернские съезды Советов, их исполкомы  обладали, кроме того, правом отмены решений местных Советов.

Избирательным правом пользовались граждане РСФСР, достигшие ко дню  выборов 18 лет.

Избрание съездов, Советов  было не равным. Был введен принцип  многостепенных выборов.

Число членов съездовского исполкома не должно было превышать: в области и губернии - 25; в уезде - 20; в волости - 10. Число членов исполкома  Совета в селении не должно было превышать пяти человек. Исполкомы  Советов в городах избирались в количестве не менее трех и не более 15 человек (в Петербурге и Москве - не более 40) как постоянно действующие  представительные органы власти.

Описанную конструкцию власти отличает ряд признаков. Во-первых, местные органы сочетали в себе принятие решений и их исполнение. Именно это свойство отражает характеристика Советов как "работающих корпораций". За повседневное исполнение решений  съездов, Советов отвечали исполкомы  и являлись внутренними органами съездов, Советов. Во-вторых, советские  органы действовали в рамках принятого  тогда административно-территориального деления. В-третьих, Советы признавались классовыми организациями, объединявшими  пролетарские и полупролетарские слои населения. В-четвертых, местные съезды, Советы взаимодействовали между  собой и с высшими органами власти на началах централизма, подчинения нижестоящих органов вышестоящим  по всем вопросам их компетенции, обязательности решений вышестоящих органов  для органов нижестоящих. В-пятых, в условиях сложившейся в конце концов однопартийной политической системы власть Советов превратилась в прикрытие власти партийной. Они стали рассматриваться орудиями социалистического строительства. В-шестых, вводился институт императивного депутатского мандата, главным элементом которого являлось право избирателей отзывать своих депутатов. Перечисленные признаки при незначительном видоизменении некоторых из них сохраняли на всем протяжении существования советского строя.

Таким образом, местные органы власти оказались встроенными в  жесткую властную вертикаль, что  дает возможность оценить советскую  систему местной власти как крайнее  проявление государственной теории самоуправления. Со временем из официального языка применительно к местам исчезает сам термин "самоуправление". Как самоуправленческое начинает рассматриваться  государство в целом, объявленное  государством трудового народа. Категория  же местного самоуправления стала рассматриваться  как элемент буржуазной демократии, чуждой демократии социалистической.

В то же время советская  система вобрала в себя отдельные  черты земской организации. Общее  есть в построении дум - управ и  советов - исполкомов. И там и там  использовались многостепенные и не равные выборы. Дворянское влияние  в земствах заменено обеспечением преобладания в Советах пролетариата и партийным  влиянием большевиков, уничтоживших иные партии в стране. Был сохранен и  даже усилен контроль вышестоящих органов  над нижестоящими. Съезды Советов  отдаленно напоминали съезды, собрания избирателей в земствах. Хотя появилось  и принципиальное отличие. В советской  системе съезды - это не только организационное  средство выборов, но и самостоятельные  органы власти.

Конституция СССР 1936 г., Конституция  РСФСР 1937 г. внесли ряд изменений  в организацию власти в стране, в том числе и на местах.

В Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. заявлено о построении в стране общенародного  государства.

На основе Конституции  СССР 1977 г. сложилась развитая система  законодательства о местных Советах. Принятые четыре союзных закона закрепляли основные полномочия краевых, областных  Советов народных депутатов, основные права и обязанности районных, городских и районных в городах, поселковых и сельских Советов. Их положения  детализировались в соответствующих  законах РСФСР.

Строгая систематизация позволила  обеспечить единство основных характеристик  местных Советов разного уровня (представительный статус, основные направления  и принципы работы, организационно-правовые формы деятельности, срок полномочий).