Местное управление в России

В XVII в. Земские соборы оставались органами сословного представительства, но роль их существенно изменилась —возросло представительство дворян и посадских людей. В течениеXVII в. динамика начимости Земских соборов была неравномерной. Так, в начале столетия из за социальных потрясений, иностранных вторжений, ослабления государственной власти роль Земских соборов сильно возросла.

XVII в. занимает в развитии  аппарата государственного управления  в России особое место. В  этот период в России развивались  товарно-денежные отношения, зарождались  буржуазные связи, возникали мануфактуры,  обострилась классовая борьба  и расширились задачи, стоящие  перед феодальным государством. Именно в этом столетии вместо  немногочисленной и в определенной  мере случайной по составу  группы лиц к работе в государственных  учреждениях России приходит  особая специальная прослойка,  получившая общее наименование  приказных людей. Приказные люди — специальная, сформировавшаяся в XVII в. в сословную группа служилых людей, основной обязанностью которых была работа в государственных учреждениях в центре и на местах. Государственное учреждение имеет такой определяющий признак, как подчинение центральной власти, наличие постоянного штата и бюджета. Процесс консолидации верхушки служилого сословия в класс дворянства, охватывающий XV—XVII вв., нашел отражение в изменении формы государственного правления, в постепенном перерастании сословно представительной монархии в абсолютную. Выше было показано, как шла эволюция таких институтов верховного правления, как Боярская дума и Земские соборы, как уменьшалась их роль и укреплялась власть царя.

Показатель укрепления самодержавия — также происходившая бюрократизация исполнительных орга-__ нов в центре и на местах. Это проявилось в  складывании и разрастании их штатов, без чего невозможно осуществление  самодержавного правления. Эта корпорация в XVII в. только формировалась и была беспрекословным проводником решений  верховной власти.

Во второй половине XVII в. по-прежнему практиковалось совмещение управления несколькими приказами, создавались временные приказы.

В 1682 г. отменено местничество, т.е. принцип занятия должности  в зависимости от знатности происхождения  и служебного положения предков. «Разрядные книги», где фиксировались родословные и назначение на должности, сожгли. С этого времени утвердился принцип служебного соответствия. Так как местные учреждения не справлялись с поиском беглых крестьян, то организовывались комиссии или приказы сыскных дел. Только за 1658—1663 гг. из Поместного приказа было отправлено на места 25 комиссий. С 60-х годов создание комиссий приняло массовый характер.

Тяжелое положение страны в годы иностранной интервенции, а также крестьянская война Ивана Болотникова обнажили несовершенство губных и земских органов управления, которые оказались беспомощными. Поэтому дополнительно к ним учреждаются воеводы. Назначались они Разрядным приказом из числа бояр и дворян, утверждались Боярской думой и царем. Это означало усиление центральной власти на местах в ущерб принципу выборности. В большие города назначалось несколько воевод, но один из них считался главным. Воеводы получали государево жалование и не могли самовольно обирать местное население — в этом состояло их отличие от кормленщиков.

Одной из главных функций  воевод был финансовый контроль, поэтому воеводы должны были вести учет количества земли и до- ходности земельных участков всех хозяйств. Осуществляли воеводы и контроль за старостами и целовальниками, которые непосредственно проводили сбор налогов.

Другая задача воевод —  набор на военную службу служилых людей из дворян и детей боярских. Для этого воеводой составлялись списки и велся учет, проводились смотры, проверялась готовность к службе. Воевода направлял военнослужащих на места службы, которые определялись Разрядным приказом. В его обязанности входило наблюдение за состоянием крепостей. Он ведал стрельцами и пушкарями. Несмотря на то что местное управление отставало от центрального, в нем произошли тоже существенные перемены. С серединыXVII в. количество приказных изб резко увеличилось, что объяснялось расширением границ государства. Во вновь присоединенных районах создавались новые города-крепости. В конце XVII в. насчитывалось 300 поселений городского типа. В большинстве городов устанавливалось воеводское управление с избами при нем. К середине 70-х годов повсеместно утвердился термин приказная изба. Возглавлял приказную избу дьяк.

Таким образом, в местном  управлении этого периода сложилось противоречие — назначаемый сверху воевода должен был руководить выборными органами — губными и земскими избами. В процессе развития воеводской системы эти органы все в большей степени подчинялись воеводам, прежде всего по военным и полицейским вопросам. Поскольку регламентация прав и обязанностей воевод была неопределенной, то создавались возможности произвола, которыми воеводы широко пользовались — взятки были хорошим дополнительным источником доходов сверх царского жалованья. Особенно значителен был произвол воевод в Сибири. В эволюции государственного аппарата России XVII в. можно выделить два этапа, грань между которыми определяется изменением формы правления: 10—50-е гг. XVII в. — время становления и оформления приказного начала в рамках сословно-представительнои монархии; 60—90-е гг. XVII в. — время резкого перелома в сторону абсолютистской формы правления. Именно на втором этапе образовалась небывалая по численности категория людей, занятых вопросами управления, и был создан тип учреждений, функционировавших в центре и на местах. Именно на этой основе в последние десятилетия века складывается исполнительный аппарат русского абсолютизма, окончательно оформившийся в XVIII в.

1.2.Развитие муниципального управления  в 18-19 веках.

Наиболее характерные  черты государственного строя России XVIII в. наметились еще в предшествующем столетии, когда началось перерастание сословно-представительной монархии в абсолютную. О причинах и предпосылках этого процесса подробно говорилось выше, поэтому здесь лишь кратко укажем, что в основе его лежали серьезные изменения в социально-экономическом развитии страны, вызванные генезисом капиталистических отношений, резким обострением борьбы крепостных крестьян против феодального гнета. При Петре I Россия преобразилась. Была изменена вся сфера государственного управления, повлекшая за собой значительное укрепление государственности страны. Развитие экономики во второй четверти характеризовалось быстрым увеличением производства, внутренней и внешней торговли. Система государственного управления, созданная Петром I, сохранилась до 70-х гг. XVIII в.

В первой четверти XVIII в. переход  к абсолютизму в России был ускорен Северной войной и получил свое завершение. Именно в петровское правление создаются регулярная армия и бюрократический аппарат государственного управления, происходит как фактическое, так и юридическое оформление абсолютизма. Для абсолютной монархии характерно неограниченное сосредоточение власти (как светской, так и духовной) в руках одной личности. Однако это не единственный признак. Такой властью обладали и египетские фараоны, и римские императоры, но абсолютной монархии в этих государствах не было. Для ее возникновения необходима ситуация перехода от феодализма к капитализму. Несмотря на то что этот переход осуществлялся в разных странах в разные исторические периоды, были общие признаки, характеризовавшие это явление. Для абсолютной монархии характерны наивысшая степень централизации, развитый, полностью зависимый от монарха бюрократический аппарат, сильная регулярная армия. Эти признаки были присущи и российскому абсолютизму.

Регулярные армия и  флот были созданы Петром I уже в  начале XVIII в. Рядовой состав комплектовался на основе рекрутских наборов из числа крестьян и посадских людей, а офицерский корпус состоял в большинстве своем из дворян. Служба в армии как для солдат, так и офицеров стала пожизненной. Кроме того, офицеры перестали получать за службу поместные оклады землей и крестьянами и были переведены на государственное денежное жалованье.

Помимо своей основной внутренней функции по подавлению народных волнений и восстаний, армия выполняла и другие: с петровского времени она широко использовалась в государственном управлении как принудительная сила. Большое распространение получила практика посылки воинских команд на места для понуждения администрации к лучшему выполнению правительственных распоряжений и указаний. Но иногда и центральные учреждения ставились в такое же положение, например даже деятельность Сената в первые годы его создания находилась под контролем гвардейских офицеров. Офицеры и солдаты занимались также переписью населения, сбором налогов и недоимок и т.д. Наряду с армией для подавления своих политических противников абсолютизм использовал и специально созданные для этой цели карательные органы — Преображенский приказ, Тайную канцелярию и др. Особенность российского абсолютизма состояла в том, что он совпал с развитием крепостничества, тогда как в большинстве стран Европы абсолютная монархия складывалась в условиях развития капиталистических отношений и отмены крепостного права.

Утверждение абсолютизма  в России в Петровскую эпоху означало радикальную перестройку системы  социальных отношений, политических институтов и администрации. Сознательной целью Петра Великого (1672—1725) были важнейшие преобразования, направленные на создание особого регулярного государства, в котором монархическая власть с помощью развитого законотворчества осуществляла все функции управления, а воля монарха являлась главной движущей силой прогресса.

Старая форма управления: царь с Боярской думой — приказы  —местная администрация в уездах, не отвечала новым задачам ни в  обеспечении военных потребностей материальными ресурсами, ни в сборе денежных податей с населения. Приказы часто дублировали функции друг друга, создавая неразбериху в управлении и медлительность в принятии решений. Уезды были разных размеров — от уездов-карликов до уездов-великанов, что делало невозможным эффективное использование их администрации для взимания налогов. Боярская дума с ее традициями неспешного обсуждения дел, представительства родовитой знати, не всегда компетентная в государственных делах, также не отвечала требованиям Петра. В 1721 г. Петр издал указ о престолонаследии: царствующий государь назначает себе преемника по своей воле.

Установление абсолютной монархии в России сопровождалось широкой экспансией государства, его вторжением во все сферы общественной, корпоративной и частной жизни. Россия в эпоху Петра добилась выхода к Балтийскому и Азовскому морям, существенно расширила свою территорию. Персия в результате войны 1722—1723 гг. уступила России Дербент, Баку и области Гилянь, Мазендеран и Астрабад.

Петр I проводил политику дальнейшего  закрепощения крестьян, принявшую наиболее жесткие формы на исходе XVIII в. Наконец, усиление роли государства проявилось в детальной, обстоятельной регламентации прав и обязанностей отдельных сословий и социальных групп. Наряду с этим происходила юридическая консолидация правящего класса, из разных феодальных слоев сложилось сословие дворянства.

Государство, сформировавшееся в начале XVIII в., называют полицейским не только потому, что именно в этот период была создана профессиональная полиция, но и потому, что государство стремилось вмешиваться во все стороны жизни, регламентируя их. Административным преобразованиям способствовал и перенос столицы в Петербург. Царь хотел иметь под рукой необходимые рычаги управления, которые он зачастую создавал заново, руководствуясь сиюминутными потребностями. Как и во всех других своих начинаниях, Петр при реформе государственной власти не считалсяс российскими традициями и широко переносил на русскую почву известные ему по западноевропейским вояжам структуры и методы управления. Не имея четкого плана административных реформ, царь, вероятно, все же представлял желаемый образ государственного аппарата. Это строго централизованный и бюрократический аппарат, четко и быстро исполняющий указы государя, в пределах своей компетенции проявляющий разумную инициативу. Это нечто очень похожее на армию, где каждый офицер, исполняя общий приказ главнокомандующего, самостоятельно решает свои частные и конкретные задачи. Как мы увидим, петровской государственной машине было далеко до подобного идеала, который просматривался только как тенденция, хотя и четко выраженная.

Во второй четверти XVIII в. в государственной системе страны произошел ряд изменений. Борьба за трон длилась всю вторую четверть XVIII в. Неслучайно этот период русской  истории В.О. Ключевский назвал эпохой дворцовых переворотов.

1725—1741 гг. После смерти Петра I роль Сената как центрального органа управления начинает снижаться. В феврале 1726 г. При Екатерине I (1725 -1727) был учрежден Верховный тайный совет, отобравший ряд полномочий у Сената. Председателем Совета считалась сама императрица, а в числе семи его членов — два фаворита: Александр Меншиков и Петр Толстой. Включен в состав Совета был и представитель родовитой аристократии князь Д.М. Голицын.

Верховный тайный совет стал рассматривать жалобы на действия Сената и подбирать кандидатуры сенаторов. При таком соседстве Сенат  превратился в одну из коллегий, а Верховный тайный совет стал высшим учреждением в государстве, ему были подчинены три первые коллегии (Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел), а также Сенат. Последний потерял титул правительствующего и стал называться высоким. Верховный тайный совет приобретает законодательные полномочия, законы подписываются либо императрицей (Екатериной I), либо Верховным тайным советом. Организацией Верховного тайного совета и введением в его состав представителя аристократии Екатерина I пыталась, с одной стороны, уменьшить личное влияние Меншикова, а с другой — смягчить противоречия, существовавшие между новой и старой знатью.

Во второй половине XVIII в. во многих европейских государствах, в том числе и в России, происходит определенная модернизация политической и экономической системы, связанная  с проведением политики просвещенного  абсолютизма. Основная цель — приспособление феодальной, по сути, абсолютной монархии к новым (капиталистическим) отношениям, начинающим объективно преобладать  в обществе. Идеологической основой  этой политики стало Просвещение, тесно связанное с формированием в XVIII в. нового человеческого типа — самостоятельной, рассудительной, деятельной личности, критически относящейся к авторитетам, во всем привыкшей полагаться на свои силы. Особое внимание просветителей привлекала перестройка общества на новых началах. Во главе государства, считали они, должен стоять просвещенный монарх, основная задача которого — создание царства разума, т.е. общества, основанного на буржуазных ценностях: гражданское равенство, свобода личности и ее хозяйственной деятельности, неприкосновенность частной собственности и пр. Именно таким монархом стремилась стать в глазах Европы Екатерина II (1762-1796), с правлением которой традиционно связывают политику просвещенного абсолютизма в России.