Местное управление в России

1 История и особенности  развития муниципального управления в России.

1. Развитие муниципального управления в 16-17 веке.

Важнейшими социально-экономическими процессами, происходившими в России в XVI веке были: завершение объединения  Русских земель и складывания  единого централизованного государства, существенно увеличившего свою территорию; численность и многонациональный  состав населения; вступление феодализма в период зрелости и изменение  формы государственного устройства (раннефеодальная монархия сменилась  сословно-представительной); завершение перехода от дворцово-вотчинной к  приказной системе управления; превращение  в результате аграрного переворота поместной системы землевладения  в ведущую форму, что обусловило обострение отношений внутри класса феодалов; продолжение политики закрепощения крестьян в общегосударственном  масштабе.

В начале XVI в. к Московскому государству был присоединен Псков (1510), возвращен Смоленск (1514), в 1521 г. присоединено Рязанское княжество, хотя фактически оно уже давно подчинялось Москве. Таким образом, процесс объединения русских земель завершился. Формирование единого централизованного государства имело огромное историческое значение и прогрессивный характер. Укрепление государственной власти обеспечивало безопасность страны от внешних врагов, ставило преграды разорительным междоусобным войнам, открывало возможности для развития производительных сил, расширения хозяйственных и культурных связей. В 1530 г. территория страны составляла 2,8 млн км2.

Только за вторую половину XVI в. территория Российского государства  увеличилась вдвое. Были завоеваны  Казанское, Астраханское и Сибирское ханства; вошла в состав России Башкирия. В начале XVI в. в состав Российского государства были включены Черниго-Северские земли, земли по берегам Десны с ее притоками, часть нижнего течения Сожа и верхнего течения Днепра — Чернигов, Брянск, Рыльск, Путивль — всего 25 городов и 70 волостей. Постепенно осваивалось так называемое «Дикое поле земли на южной окраине страны».

Сын Иоанна III, Василий III Иоаннович, носит в истории название последнего собирателя Русской земли, так как он совершенно уничтожил удельную систему и соединил все области под своей единодержавной властью.

Он не совещался с боярами  о делах и не допускал с их стороны ни малейшего противоречия. Несколько приближенных дьяков да дворецкий были его любимцами, с которыми он советовался и решал дела. В Пскове происходили смуты вследствие вражды бояр с простыми гражданами, а также и распри веча с наместниками. Воспользовавшись одной из таких распрей, Василий III уничтожил Псковское вече. Вечевой колокол был снят и увезен из Пскова. Посетив лично Псков, Василий III приказал вывезти из него многих бояр, а на их места поселить бояр московских. Со времен Василия III начинаются опустошительные набеги на Россию крымских татар. Перед своей смертью он благословил на великое княжение трехлетнего Иоанна.

В конце XVI в. численность  населения России достигла 7 млн человек. Расширился его национальный состав. В рамках этого государства, одного из самых крупных в Европе, была объединена русская народность.Основной единицей административно-территориального деления в России оставался уезд, включавший крупные земельные части: пригороды и земли. Целые земли подразделялись на волости, ста- ны, трети и четверти. Основной хозяйственной единицей оставалась волость.

К концу XVI в. число городов  увеличилось до 220. Самым крупным городом была Москва, население которой достигло 100 тысяч. Население других крупных городов составляло по 3—8 тыс. человек. Наиболее развитыми городами были Новгород, Псков, Вологда, Великий Устюг, Казань, Ярославль, Соль Камская, Калуга, Нижний Новгород, Тула, Астрахань. Были основаны Орел, Белгород, Воронеж. Присоединение Казанского и Астраханского ханств дали России Самару и Царицын. При освоении Сибири были построены Тюмень и Тобольск. В 1584 г. в связи с потребностями внешней торговли основан Архангельск. С ростом городов и развитием ремесел значительно увеличилась численность посадского населения. Растущий класс купцов имел привилегии — освобождался от ряда повинностей. Ремесленники и мелкие торговцы относились к «черным» людям. В городах по принципу обложения разграничивались «черные» (облагаемые) и «белые» слободы, которые не облагались государевым тяглом. С середины XVI в. городами управляли воеводы, бывшие служилыми людьми. Назначались они государем или Разрядным приказом. Но были и случаи, когда воеводы назначались по просьбе городских жителей. Делопроизводством при воеводах занимались дьяки.

После смерти в 1533 г. Василия III на великокняжеский престол вступил его трехлетний сын Иван IV (1533—1584). Государством фактически управляла его мать, Елена Глинская. И в этот период не прекращалась борьба за власть между боярскими группировками, что привело к ослаблению центральной власти.

После смерти Елены Глинской наступило десятилетнее самовластие  бояр. Правление их ознаменовалосьборьбой  правителей и угнетением народа.

В 1547 г., когда Иоанну было 16 лет, он торжественно венчался на царство и принял титул царя. Таким образом, в истории явилсяпервый венчанный самодержец.

В 1550 г. по повелению царя был составлен новый Судебник, в котором назначались строгие  наказания правителям и судьям, обвиненным в неправедном суде и взяточничестве. В 1551 г. Иоанн созвал духовный собор из высшего духовенства. В 1552 г. было совершено покорение Казани, в 1553 г. первые торговые сношения с Англией. В 1556 г. последовало завоевание Астрахани. В 1563 г. в Москве началось книгопечатание. В 1558 г. Иоанн объявил Ливонии войну, которая продолжалась до 1582 г. Последним важным событием царствования Иоанна IV было присоединение к России Сибирского царства, завоеванного донскими казаками под начальством Ермака Тимофеевича в 1582 г. После смерти своей супруги Анастасии Романовны и с удалением Сильвестра и Адашева, опричниной и казнями наводил на всех страх, за что и прозван Грозным. Царствовал 50 лет.

Тяжелое положение народных масс, произвол вотчинников вызвали  недовольство и открытые выступления  в ряде городов. В 1547 г. произошло восстание в Москве. Протестовали против феодалов жители Опочки, Пскова, Устюга. Обострение внутриполитической обстановки требовало поиска выхода из такого положения. По предложению различных групп феодалов при Иване IV было создано в 1547 г. новое правительство — Избранная рада. В нее входили наиболее близкие к царю советники, занимавшиеся важнейшими делами государственного управления. Возглавлял раду А.Ф. Адашев, происходивший из богатого, но не очень знатного рода. Участвовали в работе Избранной рады представители различных слоев господствующего класса. Рада просуществовала до 1560 г., она не была официальным государственным учреждением, но фактически в течение 13 лет управляла государством от имени царя. Некоторые историки считают, что время правления рады было самым демократичным периодом царствования Ивана IV. Преобразования, которые проводила Избранная рада, получили название реформ середины XVI в. Реформы Ивана IV затронули прежде всего аппарат государственного управления, как центральный, так и местный. Были изменены налоговая система, порядок сбора торговых пошлин.

В XVI в., когда окончательно сложилось национальное великорусское  государство, изменилась форма государственного устройства — от раннефеодальной монархии Россия перешла к сословно-представительной монархии; изменился также статус монарха. Теперь великий государь всея Руси стал именоваться царем. Титул царя по тогдашним понятиям резко возвышал его над всей титулованной русской знатью и приравнивал в положении с западно-европейскими императорами. Сам царь издавал уставы, законы, уроки, судебники. В XVI в. по-прежнему выдвигалась идея укрепления авторитета верховной власти, причем и церковью, и общественной мыслью, и самими государями. Так, созданное в начале XVI в. литературно-публицистическое «Сказание о князьях владимирских» выводило происхождение русской царской династии от римского императора Августа (63 г. до н.э. — 14 г. н.э.). О том, что эта легенда утвердилась на Руси, говорит письмо Ивана Грозного шведскому королю, в котором царь писал: «Мы родством от Августа кесаря ведемся», что озназчало продолжение Российским государством традиций великого Рима.

В этот период сохраняется Боярская дума законодательный и совещательный орган. Сословно-представительная монархия соответствовала эпохе зрелого феодализма. Эта политическая форма сложилась в результате борьбы великих князей и царей за дальнейшее укрепление централизованного государства. Власть государя на этом этапе еще не достигла такой силы, чтобы стать абсолютной. В компетенцию Думы входило участие в формировании законодательства, управлении и судебной деятельности. Боярская дума с течением времени пыталась приобрести всю полноту власти. В ее состав по-прежнему входили знатные московские бояре, удельные князья и некоторые их бояре. Заседания Боярской думы проходили, как правило, в Грановитой палате Московского Кремля. Во время царствования Ивана Грозного состав Думы был расширен втрое в целях ослабления в ней роли боярской аристократии. В этот период из Думы выделяется более узкий орган, в который входили приближенные к царю советники, — Избранная рада и Ближняя дума.

В XVII в. продолжалось расширение территории России за счет включения  новых земель Сибири, Южного Приуралья  и Левобережной Украины, дальнейшего  освоения Дикого поля.

Территория страны делилась на уезды, число которых достигло 250. По-прежнему уезды разбивались на станы и волости. Центром станов было село. На землях, которые включались в состав России недавно, административная система сохранялась прежней. Численность населения составила в конце XVII в. 10,5 млн человек.

XVII в. характеризовался  консолидацией основных классов в классы-сословия. Сословие — социальная группа населения, обладающая закрепленными в обычае или законе и передаваемыми по наследству правами и обязанностями. Для сословной организации, обычно включающей несколько сословий, характерна иерархия, выраженная в неравенстве их положения и привилегий. В XVII в. был принят царский указ, в соответствии с которым поместья могли преобразовываться в вотчины. В результате изменялась структура феодального землевладения. Шел процесс постепенного сближения правового статуса поместий и статуса вотчины. Консолидация класса эксплуатируемых проходила противоречиво, но в соответствии с основными четырьмя группами крестьяновладельцев: феодальное государство, церковь и ее организации, правящая династия как вотчинник, отдельные феодалы. Крестьяне подразделялись исходя из этого на государственных крестьян, экономических, дворцовых и помещичьих. Прослеживается тенденция к замкнутости сословий — удельный вес податного населения в конце XVII в. увеличился до 91,3%. Происходит консолидация городского населения; в XVII в. утвердилось его название — посадские люди. В это время сложилась иерархия городского населения: гости и гостиная сотня (купцы, торгующие за рубежом государства), суконная сотня, черные сотни (средние, мелкие и розничные торговцы) и слободы (ремесленные кварталы и цехи).

Гости, помимо торговых операций, осуществляли финансовую службу: заведовали таможнями, распределяли статьи доходов и расходов, занимали должности голов и дьяков в присутственных местах, взимали пошлины с иностранных купцов, торговали государственными товарами. Повышение роли купечества было связано с развитием в стране товарно-денежных отношений, началом формирования всероссийского рынка. Государство поддерживало торговых людей. В XVII в. в России множественность торговых пошлин заменили единой рублевой пошлиной; в целях защиты русских купцов от конкуренции иноземных был принят Новоторговый устав. «Черные» посадские люди проживали на земле, являвшейся государственной собственностью. На них возлагалось тягло в пользу государства. Свои земельные участки, на которых они проживали, они могли продавать только другим «чернотяглым» людям. В XVII в. происходит укрепление феодально-крепостнического строя России, по существу окончательно оформляется общегосударственная система крепостного права.

Общая тенденция развития государственной системы России во второй половине XVII в. — переход от самодержавия с Боярской думой и боярской аристократией, от сословно-представительной монархии — к абсолютной.

Абсолютизм — это форма государственного правления, при которой верховная власть в государстве полностью и безраздельно принадлежит монарху. При абсолютизме феодальное государство достигает наивысшей степени централизации, создаются разветвленный аппарат, постоянная армия и полиция, деятельность органов сословного представительства, как правило, прекращается.

Большую роль в управлении государством играла в начале столетия Боярская дума. Считалось, что царь на Руси правит страной вместе с Думой. В Думу входили представители четырех думных чинов: бояре, окольничие, думные дворяне и думные дьяки.

Самым важным и престижным был первый чин — боярин. В этот чин царем назначались лица из двух десятков самых знатных фамилий, потомков правящих домов Древней Руси, а также старых московских боярских родов. Окольничими были князья и потомки московских бояр. Все они были выходцами из 60 наиболее древних и знатных фамилий. Чин думных дворян получали дворяне, выбившиеся «в люди» благодаря личным заслугам, долгой и верной службе государю: здесь не было ни одного князя. Исключение представлял Кузьма Минин — нижегородский торговец, представитель «третьего сословия», получивший чин думного боярина за спасение Отечества в годину иноземного разорения. В целом думными дворянами стали в XVII в. представители 85 фамилий мелкого российского дворянства.

XVII в. был периодом существенного роста роли Боярской думы, поскольку царская власть в период Смутного времени была ослаблена и шла борьба за русский престол. Особенно повысилось значение Думы, когда в 1606—1610 гг. на престоле был Василий Шуйский (1552—1612). Он подчинился требованиям бояр и принял от них крестоцеловальную грамоту, что означало небывалое ограничение боярами власти царя. После его низложения на Руси даже был период, когда вся полнота власти временно перешла к Боярской думе. Она состояла тогда из семи влиятельных бояр, поэтому ее правление в период междуцарствия получило в истории название семибоярщины. В эти годы Русь была на грани утраты своей государственности, т.е. государственной самостоятельности.

В середине XVII в. роль Боярской думы постепенно снижается, что было одним из признаков движения России к абсолютной монархии. Наряду с ней при царе существовала так называемая Ближняя или Тайная дума — узкий круг особо доверенных лиц, советников верховного правителя. Для управления текущими делами в случае отъезда царя из столицы Боярская дума создавала временные комиссии; более важные дела посылались ≪в поход≫ царю. При Боярской думе с 1681 по 1694 гг. существовала Расправит палата, в которую входило 11 и более членов. Это был особый судебный отдел для рассмотрения спорных гражданских дел.