Местное управление в России

Одна или несколько  губерний получали статус генерал-губернаторства и подчинялись назначенному Сенатом  наместнику — генерал-губернатору, деятельность которого контролировалась непосредственно императрицей. Генерал-губернатор обладал широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом на вверенной ему территории. Управление отдельной губернией было возложено на назначаемого Сенатом губернатора, который возглавлял губернское правление-главный административный орган. Кроме губернатора в него входили два губернских советника и губернский прокурор. Правление занималось различными административными вопросами, контролировало управление губернией, а также совместно с вице-губернатором ведало всеми полицейскими учреждениями губернии и уезда.

Вице-губернатор (или поручик правителя, т.е. губернатора) назначался Сенатом, в случае необходимости мог заменять губернатора, а также был председателем казенной палаты — высшего финансового органа губернии, распоряжавшегося государственным имуществом. Она ведала сбором налогов, казенными подрядами и постройками, губернским и уездным казначействами, экономическими крестьянами бывших церковных имений. Кроме административных, финансовых и специальных судебных учреждений в каждом губернском городе был создан новыйорган - приказ общественного призрения, ведавший школами, больницами, богадельнями и приютами. В отличие от губернского правления и казенной палаты приказ общественного призрения имел выборный состав.

В своей внутренней политике Екатерина II ориентировалась прежде всего на дворянство, и уже в  первые годы ее правления закладываются  основы самоуправления этого сословия. При подготовке к созыву Уложенной  комиссии в 1766 г. дворянам каждого уезда  было предписано избирать на два года уездного предводителя для руководства  выборами депутатов в Ко-миссию и  на случай каких-либо других требований со стороны верховной власти.

Реформа 1775 г. увеличила влияние  дворянства на местное управление, дала ему сословную организацию, предоставив права юридического лица уездному дворянскому собранию. Жалованная грамота дворянству 1785 г. укрепила позиции этого сословия. В ней фиксировались ранее существовавшие права и льготы дворянства: свобода от налогов и телесных наказаний, от государственной службы, право полной собственности на землю и крепостных, право быть судимыми только равными себе и пр. Жалованная грамота дала дворянству также некоторые новые привилегии, в частности, запрещалась конфискация имений дворян за уголовные преступления, было облегчено получение дворянства и т.д. Помимо этого, в 1785 г. губернскому дворянству, как раньше уездному, как единому целому были предоставлены права юридического лица. В конечном итоге система дворянского управления, сложившаяся в годы правления Екатерины II, имела следующий вид. Раз в три года на уездных и губернских собраниях дворяне выбирали соответственно уездных и губернских дворянских предводителей и других должностных лиц. Избранным мог быть только тот дворянин, чей доход с имения был не ниже 100 руб. в год. Участвовать в выборах могли дворяне, достигшие 25-летнего возраста и имевшие офицерский чин. Помимо выборов должностных лиц дворянские собрания решали вопросы, поставленные правительством, а также проблемы, связанные с сословной дисциплиной. Кроме того, собрания имели право представлять свои пожелания губернатору или генерал губернатору, специально избранная депутация во главе с предводителем дворянства могла обратиться к императрице.

В 1785 г. была также опубликована Грамота на права и выгоды городам  Российской империи, позже получившая название Жалованной грамоты городам. При ее разработке были учтены некоторые пожелания из городских наказов Уложенной комиссии, а также уставы, определявшие устройство прибалтийских городов, в частности, Риги. В основе этих уставов было заложено магдебургское (по названию города в Германии), или немецкое, право, сложившееся в эпоху Средневековья на базе завоеванного горожанами права на самоуправление, а также на базе актов, регламентирующих ремесло и торговлю.

Отныне для каждого  города обязательным становится герб, который следовало ≪употреблять во всех городовых делах≫. Было установлено, что герб уездного города должен включать в себя и эмблему губернского  города. Все гербы, уже существующие или новые, утверждались самой императрицей. В соответствии с Жалованной грамотой население каждого города было разделено  на шесть разрядов. В первый входили ≪настоящие городские обыватели≫, т.е. все без различия происхождения, звания и занятия, имеющие в городе дом или землю. Второй разряд составляли купцы, разделенные на три гильдии в зависимости от размера капитала: 1-я гильдия — от 10 до 50 тыс. руб., 2-я —от 5 до 10 тыс. руб., 3-я — от 1 до 5 тыс. руб. В третий разряд входили городские цеховые ремесленники, в четвертый — иногородние и иностранные гости, постоянно проживавшие в данном городе. Пятый разряд составляли ≪именитые граждане≫ — выборные должностные лица, ученые и художники (живописцы, скульпторы, архитекторы, композиторы), имеющие академические свидетельства или университетские дипломы, лица, владеющие капиталом от 50 тыс.руб., банкиры с капиталом от 100 до 200 тыс. руб., оптовые торговцы, судовладельцы. К шестому разряду относились ≪посадские люди≫ —горожане, занимавшиеся ремеслами, промыслами и пр., и не внесенные в другие разряды. Горожане третьего и шестого разрядов получили общее название ≪мещане≫. Все население города в соответствии со своим разрядом было внесено в Городскую обывательскую книгу. Горожане всех разрядов с 25-летнего возраста имели право раз в три года выбирать из своей среды городского голову и гласных (представителей от разрядов) в общую городскую думу. Дворяне в городской думе не были широко представлены, так как имели право отказа от исполнения городских должностей. Общая городская дума собиралась раз в три года или в случае необходимости, она ведала хозяйством города, обязана была давать отчет губернатору обо всех доходах и расходах. Кроме того, Общая дума выбирала шесть представителей (по одному от каждого разряда) в шестигласную думу, заседания которой проходили каждую неделю под председательством городского головы. Шестигласная дума ведала вопросами сбора налогов, выполнения казенных повинностей, благоустройства города, его расходами и доходами, т.е. была исполнительным органом городского самоуправления. Надзор за городским самоуправлением осуществлял губернатор, к которому шестигласная дума могла обращаться за помощью. Права города как единого целого защищались городским магистратом, который ходатайствовал за город перед высшими органами, следил, чтобы на него без распоряжения правительства не нала-

гались новые подати или  повинности.

Развитие государственной  системы России в первой половине XIX в. в основном проходило в русле, намеченном в XVIII в. Основными ее характеристиками были дальнейшая централизация и  бюрократизация государственного аппарата. В этот период усложнившиеся задачи государства потребовали создания новых высших правительственных  учреждений с более четкими подразделениями  и функциями, результатом чего стало  углубление специализации отдельных  органов власти и управления. Соответственно усложнялась внутренняя организация  правительственных учреждений: их структура  становилась более разветвленной  и многоступенчатой, многочисленные подразделения вели все более  обширное делопроизводство. Между центральными и местными учреждениями устанавливались  более тесные связи — в России впервые появились отраслевые ведомства. Возросла роль местного управления.

Российская империя: монархия, стремящаяся к законности Хотя в официальной идеологии этого периода господствовала идея всесословного характера власти, на протяжении всей первой половины XIX в. сохранялась сословная структура общества, оформившаяся в эпоху правления Екатерины II: каждое сословие занимало определенную нишу в общественном устройстве в соответствии с естественным делением общества на профессиональные классы; права и обязанности каждого сословия были строго регламентированы. Из трех сословий — дворяне, мещане и земледельцы — наибольшую роль в управлении играли дворяне, и в меньшей степени — мещане. Россия этого периода — абсолютная монархия. Император возглавлял всю систему власти в стране, осуществлял объединение и координацию всех отраслей управления. В этот период монарх начинает рассматриваться не просто как ≪отец нации≫, что характерно для всех традиционных обществ, а как хранитель законности. В это время укрепляется тенденция, берущая начало в петровские времена, согласно которой закон постепенно занимает место обычая и традиции.

Игнорирование и неуважение к закону начинают трактоваться как преступление. Несмотря на стремление уважать закон, не меньшее, а, возможно, большее значение в становлении аппарата управления и его функционировании имели личность императора и его непосредственное окружение. Личностный фактор по-прежнему оставался важнейшим в становлении российской государственности. Носителями высшей власти в Империи в этот период были Александр I и Николай I.

Председателем Государственного Совета был император. Общее количество членов Совета составляло от 40 до 80 —  в их состав входили все министры и некоторые другие высшие чиновники, часть членов Совета назначалась  императором по своему усмотрению.

На Государственный Совет  была возложена функция разработки законопроектов, утверждаемых императором. Главная задача Государственного Совета была определена как приведение всей правовой системы страны к единообразию. Государственный Совет включал  пять департаментов — дел военных, дел гражданских и духовных, законов  государственной экономии. В 1831 г. —  в период правления Николая I —  к ним был добавлен еще один — департамент царства Польского. Деятельность Государственного Совета была организована в форме общих  собраний и заседаний по департаментам. Все текущее делопроизводство было сосредоточено в канцелярии Государственного Совета, которой руководил государственный секретарь. Первым государственным секретарем стал М.М. Сперанский.

Сенат Высшим судебным органом Российской империи был Сенат, однако эти его функции четко обозначились не сразу. В самом начале XIX в., в 1802 г., Александром I была предпринята попытка придать Сенату важные управленческие функции: Сенат был объявлен верховным учреждением империи и в соответствии с этим должен был контролировать деятельность коллегий и губернаторов, проводить ревизии деятельности местных органов власти, для чего собирал и обобщал необходимые материалы, которые затем передавал в случае необходимости компетентным органам. Кроме того, на Сенат были возложены функции конституционного суда, т.е. Сенат должен был представлять императору информацию о несоответствиях издаваемых указов существующим. Однако эта попытка оказалась неудачной, и постоянно шел процесс сужения компетенции Сената, который из высшего органа суда и надзора за правительственными учреждениями превратился в 20-е гг. XIX в. в высший судебный орган империи. Департаменты Сената являлись высшими апелляционными инстанциями для судов губерний'. Организационно в первой половине XIX в. Сенат представлял собой совокупность ряда полусамостоятельных учреждений — департаментов. В состав каждого департамента входили несколько сенаторов, назначаемых царем, а также несколько генералов, а во главе каждого департамента стоял обер-прокурор. Число департаментов Сената к середине XIX в. увеличилось до 12.

В 1802 г. был издан указ об учреждении вместо коллегий, созданных  в начале XVIII в. Петром I, министерств: военного, морского, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Военное  министерство ведало военными сухопутными  силами, морское —военными морскими силами. В первой половине XIX в. эти два министерства были важнейшими в общей структуре министерств Российской империи, и именно на них приходилась львиная доля государственного бюджета. Министерство иностранных дел ведало внешними сношениями; на Министерство внутренних дел — новое в структуре центральных учреждений — были возложены функции по организации и поддержанию общественного порядка; таким образом, оно возглавило всю систему полицейских органов страны.

Другой его важной функцией было управление государственной промышленностью  и строительством. Министерство юстиции  осуществляла судебное управление, Министерство финансов должно было контролировать собираемость налогов, доходы и расходы  государства. На Министерство коммерции  возлагалась задача содействия торгово-промышленному  развитию страны. Министерство просвещения  ведало образованием граждан, подготовкой  кадров для государственного аппарата, а также контролировало деятельность университетов, институтов, Академии наук, библиотек, музеев и типографий. Важнейшей  задачей этого нового для России министерства было осуществление цензуры.

В период с 1802 по 1812 гг. аппарат  министерств состоял из департаментов, функции которых заключались  в сборе сведений по профильным направлениям, обработке собранной информации, подготовке справок, докладов и отчетов, выработке наиболее целесообразных решений по текущей ситуации, составлении  планов развития на будущее. Важнейшей  задачей министерств была организация  работы с подведомственными местными органами власти —министерские чиновники  разрабатывали для местных исполнительных органов инструкции, в соответствии с которыми те строили свою работу, а также проводили регулярные проверки их деятельности. Важным структурным  подразделением министерств были министерские канцелярии, в которых осуществлялось все делопроизводство. Возглавляли  департаменты и канцелярии директора. Кроме того, в составе министерства имелся Совет при министерстве —в эту особую министерскую совещательную коллегию входили товарищи министра (т.е. его заместители) и директора департаментов.

В своей работе министерства руководствовались специальным  документом, подготовленным Сперанским, — ≪Общим уложением министерств≫, в котором министерства определялись как высшие органы исполнительной власти, власть министров — как высшая исполнительная. Министры назначались императором и подчинялись непосредственно верховной императорской власти. Кроме того, министры были обязаны ежегодно представлять в Сенат отчеты о состоянии дел в своей отрасли. В целом образование министерств усилило централизацию государственного аппарата. Их преимуществами по сравнению с коллегиальной формой управления были значительно более высокая оперативность в делах управления и установление персональной ответственностируководства и непосредственных исполнителей, которым поручалось ведение конкретного дела.

Количественный рост государственного аппарата при Николае I был очевидным и значительным: в середине века он насчитывал уже около 100 тыс. человек. Такой большой государственный аппарат свидетельствовал о сильной роли государства в жизни общества, но был одной из существенных причин высокого уровня налогообложения и несбалансированности государственного бюджета. Определенную роль в этом процессе сыграло созданное в 1826 г. Министерство императорского двора.