Государственный совет

Важнейшим вопросом, обсуждавшимся  как первой, так  и второй Государственной  Думой, был аграрный. На повестке дня Думы стояли также законопроекты  об отмене смертной казни, о свободе  печати, совести, собраний, союзов и др. Из этих проектов был принят только один - об отмене смертной казни (но и  он позднее был  отклонен Государственным  Советом).

Определенным  итогом изменений  в государственном  строе России в  годы первой русской  революции были утвержденные императором 23 апреля 1906 года в новой редакции Основные законы Российской империи. Основные законы подтверждали создание Государственной  Думы, реорганизацию  Государственного Совета, образование специального, правительственного органа в России - Совета министров. Но Основные законы принимались  в условиях спада  революции и царское  правительство, формулируя основы государственного строя России, отступило  от некоторых своих  обещаний, данных в  Манифесте от 17 октября 1905 года.

Из  Основных законов  была устранена характеристика власти императора как  власти "неограниченной". Но положение верховной  самодержавной власти императора сохранилось.

В основном по прежнему формулировались  прерогативы власти монарха: власть управления во всем ее объеме принадлежала императору; он назначал и увольнял председателя Совета министров, министров  и других высших должностных  лиц; император объявлял местности на военном  или исключительном положении; объявлял войну и заключал мир, а равно и  другие договоры с  иностранными государствами; был верховным  руководителем всех внешних сношений России с иностранными государствами; император - верховный главнокомандующий  и некоторые др. Но согласно ст.7 царь осуществлял законодательную  власть "в единении с Государственным  Советом и Государственной  Думой"¹¹ Секиринский С. Государственный совет в системе власти императорской России // Проблемы теории и практики управления. - 2001. - № 1. - С. 112. . Законопроекты, не принятые Советом и Думой, не подлежали утверждению императора и считались отклоненными. Еще более четко это важное положение было сформулировано в ст.86: "никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения государя императора".

Государственный Совет и Государственная  Дума по Основным законам  сохраняли право  законодательной  инициативы (по всем вопросам, кроме положений  Основных законов), сохраняли  право запроса; Дума имела право обсуждения и утверждения  бюджета (с существенными  ограничениями, введенными специальным царским  Указом от 8 марта 1906 г.: Дума не имела  права уменьшать  или изменять его  расходную часть  по ведомствам военному и военно-морского флота, по расходам на внешние займы, по ведомствам императорского двора, по некоторым  статьям, относившимся к министерству внутренних дел, и многое другое. Почти 2/3 бюджета  фактически были изъяты из компетенции Думы), заслушивала отчет  государственного контроля по исполнению бюджета; о постройке государственных  железных дорог; об учреждении акционерных компаний, если при этом требовалось  изъятие из общего законодательства.

Статья 87 Основных законов  ограничивала законодательные  права Государственной  Думы, предоставив  императору право  в период прекращения  заседаний Думы, а  продолжительность  заседаний Думы и  сроки перерывов  определялись императором, издавать чрезвычайные указы, имевшие силу законов. Эти указы  должны были вноситься  на обсуждение в Думу в течение первых двух месяцев после  возобновления занятий  Думы. Они не могли  вносить изменения  ни в Основные законы, ни в Положение  о Думе и Государственном  Совете, ни в постановления  о выборах в  Государственный  Совет или в  Думу¹¹ Юртаева Е.А. Государственный Совет по Основным законам Российской империи 1906 года: законодательные полномочия // Журнал российского права. - М.: Норма, 1997, № 6. - С. 121..

Царское правительство широко использовало ст.87 для  принятия наиболее реакционных  указов. Примерами  могут служить  Указ от 19 августа 1906 г. о военно-полевых  судах, указы об увеличении штатов полиции, об изменении  аграрного законодательства.

Основные  законы имели формально  характер конституционного акта.

В исторической и историко-правовой литературе нет единого  мнения о значении указанных изменений  в государственном  строе России.

Одни  авторы полагают, что  происшедшие изменения  не затронули неограниченной власти императора, не признают за Основными  законами 1906 года акта конституционного значения; другие считают, что  формально Основные законы можно признать конституционным  актом, но с оговоркой, что они были призваны лжеконституционными  формами маскировать  неограниченную монархию с целью распространения  конституционных  парламентских иллюзий. Как представляется, государственный  строй России в  результате первой русской  революции претерпел  существенные изменения.

В некоторых вопросах государственной  жизни неограниченность прав царя исчезла. Это  относилось, в первую очередь, к прежним  его исключительным прерогативам в области  законодательства и  расходовании государственных  финансов.

Первая  “вторая” палата: Государственный  Совет 

(1906-1917) 

В первые годы двадцатого века требование создания в России общегосударственного представительного  и законодательного органа стало  всеобщим. Оно было реализовано царскими манифестами и указами осенью 1905- зимой 1906 годов. Законодательная  функция возлагалась на учреждаемую  для этой цели Государственную Думу и реформируемый Государственный  Совет , существовавший с 1810. Манифестом 20 февраля 1906 года император установил, что “со времени созыва Государственного Совета и Государственной Думы , закон не может воспринять силы без  одобрения Совета и Думы”.1  
 
Государственный Совет и Государственная Дума должны были ежегодно созываться и распускаться императорскими указами. Обе палаты должны были самостоятельно проверять полномочия своих членов. Одно и то же лицо не могло одновременно быть членом Государственного Совета и Государственной Думы .  
 
Обе палаты пользовались правом законодательной инициативы (за исключением основных государственных законов, почин пересмотра которых император оставил за собой). По общему правилу, законодательные предположения рассматривались в Государственной Думе и по одобрению ею поступали в Государственный Совет. Но законодательные инициативы Государственного Совета должны были рассматриваться и одобряться сначала им и лишь после этого поступать в Государственную Думу. После одобрения обеими палатами законопроекты поступали на усмотрение императора. Государственный Совет и Государственная Дума получали также определенные контрольные полномочия: в установленном законом порядке они могли обращаться к министрам и руководителям государственных ведомств с запросами по поводу решений и действий этих ведомств и их чиновников в случае, если их законность вызывала сомнения.  
 
Сопоставление этой конструкции с европейскими стандартами того времени позволяет заключить, что в целом российский парламент вполне соответствовал им. Государственная Дума избиралась непрямыми выборами по куриям. В условиях отсутствия мощных, глубоко укоренных среди различных групп населения партий, куриальный характер выборов обеспечивал парламентское представительство основных групп населения, ограничивая, одновременно, численное доминирование социальных низов, об опасности которого предупреждали все теоретики парламентаризма 19-го века. Государственный Совет - верхняя палата первого российского парламента - формировался по смешанному принципу. Половина его членов назначались царем. Другая половина членов Государственного Совета, избиралась частично по территориальному (по одному члену Государственного Совета от каждого губернского земского собрания), частично по сословно-корпоративному принципу (шесть членов от духовенства православной Российской церкви, восемнадцать от губернских дворянских обществ, шесть членов от Академии наук и университетов, по шесть от промышленных и торговых корпораций). 2 
 
Таким образом, в порядке формирования избираемой части Государственного Совета сочеталась модель, характерная для германских государств первой половины и середины века (посословное избрание членов верхней палаты) и модель третьей Французской республики (выборы от территориальных представительных органов). Для выборных членов Государственного Совет устанавливался возрастной ценз в сорок лет. Срок их полномочий составлял девять лет с обновлением одной трети каждого разряда каждые три года.  
 
Первому русскому парламенту не повезло дважды. Сначала ему не повезло в истории. Он появился на свет слишком поздно, в тот момент, когда противоречия, раздиравшие Россию, уже прошли ту роковую точку, до которой было возможно их мирное, эволюционное разрешение. Неизбежно отражая в своем составе эти противоречия, он был бессилен отвести страну от революционной катастрофы, хотя бы потому, что разные группы в нем диаметрально противоположным образом представляли себе желательные перспективы развития страны. Установление большевистской диктатуры стало политической и личной трагедией для подавляющего большинства думцев – кадетов и умеренных, трудовиков и социал-демократов и практически поголовно – для членов Государственного Совета – правых, центристов, левых. 
 
Но потом первому русскому парламенту не повезло второй раз – в историографии: большая часть того, что о нем написано, выдержано в критических и даже уничижительных тонах. Причины этого очевидны: в советской историографии безраздельно господствовало то идейное течение, которое парламентаризм осуждало в принципе и было мало разборчиво в выборе средств полемики со своими оппонентами; за рубежом задавали тон свидетели и участники событий 1906-1917 годов, для которых первичной была полемика с политическими противниками, а не учет позитива, накопленного совместно с коллегами по Думе из других фракций.  
 
Государственного Совета историографическое шельмование коснулось, так сказать, в квадрате. Он как бы полурастворился в тени Государственной Думы. В советской историографии он если поминался, то, как правило, исключительно в контексте таких понятий как “орган феодальной реакции”, послушный инструмент царизма и т.п. В зарубежной русской литературе, где тон десятилетиями задавали думские деятели, его тоже не жаловали, видя в нем досадный ограничитель политического творчества. Это положение дел (по крайней мере до сих пор) мало изменилось и в ходе революции в российской историографии, развернувшейся в последние десятилетия. В современных популярных изданиях он либо не упоминается вовсе, либо упоминается мельком. В специальных работах, посвященных Государственному Совету, даже самое появление этого органа в новом качестве – как верхней палаты молодого российского парламента – по сей день часто оценивается как злокозненный маневр царизма, направленный на полное уничижение и без того призрачных начал народоправства, провозглашенных манифестом 17 октября 1905 года, а его деятельность как однозначно вредная для России “Реформированный Государственный Совет, задуманный как средство против Государственной Думы, таковым оставался до конца и сыграл весьма важную роль в провале попыток мирно трансформировать самодержавие в буржуазную монархию”, - пишет например один из самых серьезных современных исследователей реформированного ГосСовета А.П.Бородин3. 
 
Сторонники такого взгляда рассуждают примерно следующим образом. Давнишнее и разделяемое самыми широкими слоями общества стремление к преобразованиям в духе ограничения самодержавия институтами народоправства реализовалось в России в условиях революционного кризиса осени 1905 года в форме образования Государственной Думы как законодательного органа в смысле Манифеста 17 октября, 4 а не законосовещательного, как было предусмотрено манифестом 6 августа того же года. 5 Акты 20 февраля 1906 года, которыми подтверждались законодательные права не только Государственной Думы, но и устанавливались соответствующие права Государственного Совета и определялась процедура их взаимодействия в законодательном процессе, т.е. создавался двухпалатный парламент, были по существу контрреформой. 6 
 
Думается, что такой подход не полностью учитывает реалии тех лет, когда создавался первый русский парламент, а в чем-то грешит и против фактов. По европейским стандартам начала XX века однопалатный парламент был редким исключением из общего правила, некой экзотикой, известной по революционным воспоминаниям да опыту нескольких мелких стран. Говоря о парламенте, ученый-правовед и чиновник практик той эпохи естественным и автоматическим образом имели в виду двухпалатную конструкцию. Надо сказать, что все проекты русского парламента, известные деятелям начала века, были проектами двухпалатных собраний. Наконец, Государственный Совет в качестве активнейшего участника законотворческого процесса, существовал уже без малого 100 лет и правительство никогда не рассматривало возможности его упразднения. Однопалатные проекты революционных партий не могли приниматься режимом всерьез уже потому, что эти партии исключали любое сотрудничество с режимом и откровенно ставили вопрос о насильственном изменении государственного строя. Что же касается реформаторских сил, то они, как мы видели, перешли к лозунгу однопалатности на волне нарастающих революционных настроений и у проектировщиков и строителей первого русского парламента были все основания не принимать их внезапной враждебности по отношению к двухпалатной конструкции как чего-то выношенного и неизменного.  
 
Что же касается тех, кто реально принимал решения об создании представительного органа и его конструкции – т.е. Царя и его окружения, то однопалатный вариант никогда всерьез не рассматривался. На этапе Булыгинского проекта речь шла о Государственной Думе в качестве второй (наряду с Государственным Советом) законосовещательной палаты: “Государственная Дума учреждается для предварительной разработки и обсуждения законодательных предположений, восходящих, по силе основных законов, через Государственный Совет , к верховной самодержавной власти”, - гласил параграф 1.1. Учреждения Государственной Думы от 6 августа 1905 года. Т.е. речь шла, по существу, о варианте лорис-меликовской “Общей комиссии”, а терминология акта выдает его родство с разработками М.М.Сперанского.  
 
В подписанном Императором под давлением С.Ю.Витте манифесте 17 октября речь идет, в частности, о том, чтобы предоставить дальнейшее развитие начал общего избирательного права вновь установленному законодательному порядку” (т.е. установленной августовским манифестом процедуре последовательного рассмотрения законопроектов Государственной Думой, Государственным Советом и, наконец, Императором). К тому же одновременно с Манифестом был опубликован доклад С.Ю.Витте с высочайшей надписью “Принять к руководству”, в котором речь прямо шла о преобразовании Государственного Совета как участника законодательного процесса “на началах видного участия в нем выборных элементов, ибо только при этом условии возможно установить нормальные отношения между этим учреждением и Государственной Думой” 7  
 
Наконец, имеется прямой комментарий С.Ю.Витте по поводу утверждений, будто изначально кто-то имел в виду предать Государственной Думе всю полноту законодательной власти, исключив из процесса ее осуществления Государственный Совет. “Мне недавно пришлось читать в каком-то русском издании, будто после 17 октября вся законодательная власть должна быть передана Государственной Думе, а Государственный Совет должен был быть если не уничтожен, то кастрирован. Едва ли такое мнение имеет какое-либо основание и вытекает из актов 17 октября”, пишет Витте в своих “Воспоминаниях”. Свидетельство особо ценное не только потому, что его автор был одним из главнейших творцов преобразований 1905-1906 годов, а позже одним из авторитетнейших членов Государственного Совета, но и потому, что записано оно в 1911 году по свежим следам событий, когда еще жили и действовали те, кто мог бы со знанием дела возразить Сергею Юльевичу или уличить его в искажении фактов.  
 
Иное дело, что процедуры работы Государственного Совета с законопроектами, поступающими из Думы, по замыслу проектировщиков первого реализованного проекта русского бикамерализма, не должны были повторять процедур работы Думы (передача в комиссии, постатейные обсуждения и т.д.). Имелось в виду, пишет Витте, что верхняя палата будет рассматривать законопроекты только в принципе “и не соглашаться с Думою лишь в случаях принципиальных разногласий”. Непонятно, правда, как такое многочисленное и пестрое по политическому и социальному составу собрание, как реформированный Государственный Совет, мог бы выяснить, что для него принципиально, а что нет без предварительного изучения законопроекта в комиссии.  
 
Не однозначны и оценки реформированного Государственного Совета как “средства, задуманного против Думы”. Точнее, это верно как общеметодологический принцип мирового бикамерализма в XIX-начале XX веков - вторая палата есть способ ограничения законодательного всевластия первой. Но в России начала XX века задача стояла иначе. До принятия основных законов 1906 года вся полнота власти была, включая законодательную была сосредоточена в руках правительственного аппарата, возглавляемого Монархом.  
 
В ходе великих реформ Александра II и мощного экономического и культурного роста последних десятилетий века общество достигло того уровня зрелости и самосознания, на котором оно не могло более мириться со своей отстраненностью от власти. Революционные партии, включая с конца 1905 года и кадетов, требовали радикального слома положения вещей – не только создания представительного органа и включения его в законодательный процесс, но и создания правительства парламентского большинства.  
 
Радикализация общественных настроений после поражения в русско-японской войне привело к тому, что это требование было поддержано большинством общества, что и отразилось в составе Первой (а затем и Второй) Государственной Думы и было недвусмысленно выражено в ее ответе на тронную речь, произнесенную Императором 27 апреля в Георгиевском зале Зимнего дворца. “Только перенесение ответственности перед народом на министерство (т.е. Совет Министров – П.Ф.) может укоренить в умах мысль о полной безответственности Монарха; только министерство, пользующееся доверием большинства Думы, может укрепить доверие к правительству, и лишь при таком доверии возможна спокойная и правильная работа Государственной Думы ”, - говорилось в этом документе. Иными словами, Дума требовала полной капитуляции монархии и самоликвидации Монарха как органа власти. Но к этому была не готова монархия, имевшая в тот момент еще огромный запас прочности, которого в дальнейшем хватило еще на один промышленный взлет и три года мировой войны. Лобовое столкновение было неизбежно. “В России было тогда две силы, - писал позже активный участник событий В.А Маклаков. – Была историческая власть с большим запасом знаний и опыта, но которая уже не могла править одна. Было общество, многое правильно понимавшее, полное хороших намерений, но не умевшее управлять ничем, даже собою.  
 
Спасение России было в примирении и союзе этих двух сил, в их совместной и согласной работе. Конституция 1906 года - - и в этом ее основная идея – не только давала возможность такой работы, но делала ее обязательной. Она открывала путь для легальной и мирной борьбы власти и общества” 8 Государственный Совет в том виде и с теми полномочиями, какие он приобрел после реформирования, и должен был стать посредником и символом этой “мирной борьбы”. Именно это имел в виду С.Ю Витте. “Для того, чтобы вывести Россию из переживаемого ею кошмара, нельзя ставить Государственную Думу наряду с Государем. Между ними должен быть поставлен Государственный Совет в обновленном составе. Совет должен быть второй палатой и являться необходимым противовесом Думе, умеряя ее” 9 
 
Соответственно этой функции – демпфировать прямые столкновения общества в лице Государственной Думы и Государства в лице царя – и был выстроен Государственный Совет , представлявший своими назначенными членами государство, а избранными – элиту общества. Под эту же задачу были определены полномочия Государственного Совета . “Государственный Совет и Государственная Дума пользуются равными в делах законодательства правами”, - определяла ст. 106 “Основных государственных законов”.  
 
На первый взгляд, права двух палат действительно были идентичными. Государственный Совет пользовался правом законодательной инициативы, правом рассматривать первым собственные законодательные предположения, право предлагать поправки в законопроекты, принятые нижней палатой, право непреодолимого вето на ее решения. Но это только на первый взгляд.  
 
При более внимательном рассмотрении становится очевидным, что Государственная Дума обладала некоторыми важнейшими полномочиями, которыми не располагал Государственный Совет. Это, во-первых, право первого рассмотрения законодательных предположений правительства. “Законодательные предположения рассматриваются в Государственной Думе и, по одобрении ею, поступают в Государственный Совет ”, гласила ст. 110 Поскольку в Российской Империи, в отличие, кстати, от Российской Федерации ельцинского периода, львиную долю законодательных инициатив, как и во всем мире продуцировало правительство, Государственная Дума оказывалась в этом отношении ключевой инстанцией законодательного процесса. И если к моменту начала работы первой Думы правительство не предложило какой-либо законодательной программы, то вторую Думу правительство П.А.Столыпина встретило целым пакетом законодательных инициатив. Это, во-вторых, нормы, установленные пресловутой 87 статьей Основных законов. В Советской исторической литературе, да и в ряде исследований последних лет10 обращалось внимание преимущественно на установленное этой статье право Императора “во время прекращения занятий Государственной Думы” (т.е. в периоды между роспуском одной Думы и созывом следующей) издавать по вопросам, требующим обсуждения в порядке законодательном, Указы, имеющие силу закона.  
 
Действительно, эта норма использовалась царизмом и однажды, в 1911 году по вопросу о порядке избрания земских собраний в Западных Губерниях, даже стала основой для явно искусственного приема – трехдневного роспуска обеих палат для проведения решения указным порядком. Реже обращается внимание на вторую половину той же статьи, которая серьезно ограничивает это право царя и закрепляет за Государственной Думой существенные прерогативы, которых не имел Государственный Совет. Первое ограничение состояло в том, что таким способом не могли вносится изменения ни в “Основные законы”, ни в учреждение Государственной Думы или учреждение Государственного Совета, ни в постановления о выборах в Совет или Думу11  
 
Особая прерогатива Думы заключалась в том, что установленные в порядке 87-ой статьи нормы теряли силу, если “в течение двух месяцев после возобновления занятий Думы” правительство не вносило в нее “соответствующий принятой мере законопроект, или его не примут Государственная Дума или Государственный Совет.” 12 Последняя норма особенно знаменательна. Потенциально заложенный в ней механизм был подробно проанализирован крупным русским юристом и государственным деятелем В.А. Маклаковым. “Главное, где основные законы давали Думе явное преимущество перед Второй палатой была 87-ая статья. При согласии Государя и Думы Государственный Совет по конституции был совершенно бессилен. Предположим, что какой-то дорогой ГосДуме проект был бы Государственным Советом отвергнут. Тогда в перерыве между двумя сессиями Государь проводит его по 87-ой статье, а по созыве палаты немедленно вносит его на рассмотрение Думы. Стоит Думе воспользоваться этим неотъемлемым правом и на повестку этого законопроекта не ставить, чтобы он оставался в силе вопреки Государственному Совету. До него он никогда не дойдет. В Думе (Третьей и Четвертой – П.Ф.) было много законопроектов, которые свыше десяти лет не рассматривались. Я сам в мае 1916 года докладывал один из таких законопроектов о крестьянском равноправии, введенный в силу 5 октября 1906 года и дотоле Думой не рассмотренный”. 13  
 
Этим механизмом правительство в союзе с Думой пользовалось и на практике. Именно он был использован во время знаменитой борьбы вокруг закона о земствах в Западном крае. Государственный Совет, как известно, отклонил его, после того, как Дума его приняла практически в редакции правительства. Тогда Столыпин склонил Царя на три дня приостановить деятельность обеих палат, провел закон царским указом и немедленно внес его в нижнюю палату опять, причем в думской редакции. Тем самым он дал Думе победу над Государственным Советом, что и прокомментировал в своем ответе на возмущенную реакцию верхней палаты: “14 марта (1911 года – П.Ф.),- сказал он тогда, случилось нечто, не нарушившее, а укрепившее права молодого русского представительства”, (т.е. был создан прецедент принятия правительством и Думой согласованного решения через голову Государственного Совета). Таким образом, при согласованных действиях Думы и правительства Государственный Совет был бессилен помешать принятию решения. В случаях же, когда Дума принимала законы, не одобряемые правительством, препятствием и без Государственного Совета могло стать абсолютное право вето, принадлежавшее по основным законам Императору. И при двухпалатной системе нижняя палата при согласовании своих действий с правительством сохраняла определяющую роль в законодательном процессе. 
 
Другой вопрос, была ли Дума готова к такому согласованию и повседневной законодательной работе . Есть веские основания дать на этот вопрос отрицательный ответ. 
 
Во-первых, первая и вторая Думы с их лево-кадетским большинством в политическом отношении не были настроены на такую работу. Значительное большинство депутатов пришло в представительный орган не для того, чтобы в соответствии с Основными государственными законами сотрудничать с правительством и верхней палатой в деле создания правового государства, а для того, чтобы вырвать у монархии полномочия, далеко выходящие за рамки этих законов. Это следует уже из текста адреса на Высочайшее имя, составленного думцами в ответ на тронную речь. По форме этот документ официально-вежлив и воспроизводит все условности тогдашнего верноподданеческого стиля, обязательного при обращении к монарху. Но по содержанию он является ультиматумом победителя по отношению к побежденному. В нем, по существу, выдвигается требование коренного пересмотра Основных государственных законов по ряду основополагающим пунктам. Думцы потребовали перехода к формированию кабинета министров на основе доверия думского большинства, т.е. практически перехода к парламентской форме правления. “Только министерство, пользующееся доверием большинства Думы, может укрепить доверие к правительству и лишь при таком условии возможна спокойная и правильная работа Государственной Думы.” 14Думское большинство требовало далее ликвидации Государственного Совета, существование и прерогативы которого были недвусмысленно закреплены основными законами. “Государственная Дума считает долгом совести заявить Вашему Императорскому Величеству от имени народа, что весь народ с истиною силой и воодушевлением, с истинною верою в близкое преуспеяние родины будет обновлять творческое дело обновления родины, когда между ним и престолом не будет стоять Государственный Совет.” 15 Еще одним требованием Думы стала отмена содержащегося в Основных законах ограничения ее законодательной компетенции. Таким образом предлагалась программ полной ревизии только что установленных конституционных основ империи, “требование для Думы учредительной власти”. 16Не менее радикальной была и сформулированная в думском адресе программа решения крестьянского вопроса – через принудительное отчуждение земель частновладельческих, что в тех условиях означало бы добровольный отказ царизма от поддержки своего основного оплота – дворян-землевладельцев, со всеми вытекающими отсюда последствиями вплоть до дворцовых переворотов и полномасштабной гражданской войны. Начав с неконституционной программы действий, Первая Государственная Дума завершила свою деятельность прямо противозаконным призывом к гражданскому неповиновению, прозвучавшим из Выборга в ответ на вполне законное решение царя о ее роспуске. 
 
В том же духе протекала деятельность Второй Государственной Думы. В самом начале ее деятельности – на пятом заседании 6 марта 1907 года Председатель Совета Министров П.А.Столыпин выступил с развернутой программой законодательной работы, включавшей в себя такие направления как законодательное закрепление возможности выхода крестьян из общины; законодательное обеспечение свободы совести (закон о возможности перехода из одного вероисповедания в другое); реформа местного самоуправления; демократизация судебной системы с “сосредоточением судебной власти по делам местной юстиции в руках избираемых населением из своей среды мировых судей”; реформа рабочего законодательства, включая гарантию права экономических забастовок; развитие народного просвещения с ближайшей целью “обеспечить общедоступность, а в дальнейшем и обязательность начального образования для всего населения Империи” 17 В целом мы, безусловно, имеем перед собой программу эволюционной модернизации и демократизации страны в рамках конституционной монархии. Но левое большинство Думы не желало эволюционного движения, оно хотело народной революции, причем революции немедленной, что и прозвучало в ответных речах. Наиболее развернуто выступил социал-демократ-меньшевик, недоучившийся студент, двадцатипятилетний И.Г.Церетели, представлявшей Кутаисскую губернию. “Нас призывают к законодательной работе, - говорил он, -к рассмотрению правительственных законопроектов. Мы знаем цену этих законопроектов. Мы знаем, что они урезывают даже те права, которые народ уже вырвал из рук своих врагов. Мы разберем эти законы при свете кровавых деяний правительства, чтобы показать миру ту бездну, которая существует между народом, рвущимся к свободе, и правительством, стремящимся затопить этот эти порывы в крови. Пусть обличающий голос представителей народа пронесется по всей стране и разбудит к борьбе тех, кто еще не проснулся… Мы не хотим обращаться к правительству с призывом подчиниться воле народа. Мы знаем, оно показало нам, что оно подчинится только силе. Мы говорим: в единении с народом, связавшись с народом, законодательная власть да подчинит себе власть исполнительную” (аплодисменты). Т.е. в ответ на призыв правительства к планомерной законодательной работе прозвучал призыв к насильственному изменению государственного строя. Эта позиция была по существу поддержана эсером Ширинским с Кубани, трудовиком Караваевым (Елизаветопольская губерния), народным социалистом Волк-Карачевским (Черниговская губерния), социал-демократ-большевиком Алексинским (Санкт-Петербург) и другими представителями левых. Польская группа предложила “подвергнуть критическому разбору декларацию, прочитанную Председателем Совета Министров, при обсуждении бюджета и законопроектов, связанных с конституционным переустройством государства”, т.е. опять же в рамках, не включенных Основными законами в компетенцию Думы. Продолжать конструктивный диалог в этих условиях не могло и не имело право никакое законопослушное правительство ни в одной стране мира. В ответ на попытку левого большинства говорить с правительством не с позиции закона, а с позиции силы и шантажа П.А.Столыпин вряд ли мог найти более адекватный и достойный ответ, чем его знаменитое “Не запугаете”.  
 
Собственно законодательной продукцией первых двух дум стали одобренный Первой Думой и поддержанный Государственным Советом закон об ассигновании средств на помощь голодающим – первый в истории России законодательный акт, принятый через парламентскую процедуру, и около 20 законодательных актов преимущественно технического свойства, принятых второй Думой . Ни по одному принципиальному вопросу, выдвинутому в программе законодательных работ Столыпина, никаких решений Дума принять не смогла.  
 
Иначе пошло дело в Третьей Государственной Думе. Противозаконные ограничительные меры, предпринятые Царем 3 июня, изменили политический состав нижней палаты, радикально уменьшив в ней удельный вес левых революционных элементов. Впервые появилась возможность согласованных действий в законодательной парламента и правительства – предпосылка которая необходима для правильного протекания законодательного процесса в любой стране и в любую эпоху. Результатом стало рассмотрение более двух тысяч законов (2380), причем многие из них представляли собой реальные шаги по модернизации России. В ключевом для России земельном вопросе Дума создала законодательную базу для столыпинских реформ по эмансипации крестьянина частника, облегчению его выхода из общины. Соответствующий указ царя был подписан еще в ноябре 1906 года и согласно 87-ой статье внесен во Вторую Государственную Думу. Но рассмотрен и принят он был только третьей Государственной Думой . Вслед за Думой но без одной статьи, которая форсировала разрушение общины, его принял государственный Совет и он стал законом 14 июля 1910 года. В результате к 1912 году в личные собственники перешли пять с половиной миллионов крестьянских хозяйств. Чуть позже обеими палатами был принят важнейший закон о землеустройстве, определивший порядок выделения крестьянских наделов.  
 
Определенный прогресс был достигнут в законодательстве о судоустройстве в части выравнивания условий подсудности для крестьян. После принятия Государственной Думой закон поступил в Государственный Совет, но был отвергнут им. Верхняя палата не согласилась с заложенным в законе уничтожением волостного суда. Законопроект поступил в согласительную комиссию палат, думская часть которой, в конце концов, согласилась с предложением представителей Государственного Совета – сохранить институт волостных судей, избираемых односельчанами. Закон вернулся в Думу и был принят в ней большинством голосов. Острая борьба развернулась по вопросу о порядке избрания земств в Западных Губерниях. Выше мы видели, что по этому вопросу Государственная Дума в союзе с правительством обыграла Государственный Совет. Легче прошло введение земства в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях. Здесь более демократичная позиция Думы – допущение избрания на должности председателей земских управ лиц без имущественного ценза – не была поддержана Государственным Советом, и закон прошел в редакции Государственного Совета.  
 
Все эти и множество других примеров показывают, что в течение деятельности третьей и четвертой Государственных Дум шла нормальная законодательная работа, нормальное, порой плавное, порой конфликтное, но в целом конструктивное взаимодействие палат.  
 
Не подтверждается историческими фактами и то распространенное суждение, что Государственный Совет был монолитным сообществом консерваторов, торпедировавших любое начинание первых дум в не законодательной сфере. Это, в частности, ярко проявилось в дискуссии об амнистии, которая наряду с обсуждением проекта регламента (“Наказа”) составила основное содержание первой сессии государственного Совета. Думское большинство, как известно, обратилось к Царю с просьбой о всеобщей амнистии для политических преступников, т.е. включая и тех, кто в ходе революционных событий совершал убийства, грабежи, поджоги и другие тяжкие преступления. Причем это требование распространялось только на правонарушителей антиправительственного лагеря, но не затрагивало лиц, совершивших преступления (превышение власти, излишняя жестокость, корыстные преступления и т.д.) при подавлении революционных выступлений. В Государственном Совете разгорелась по этому вопросу острая дискуссия, в результате которой была принята взвешенная формулировка, просившая монарха об амнистии лиц, совершивших правонарушения и арестованных, как со стороны революционеров, так и со стороны сил подавления, но за исключением лиц, виновных в убийствах и грабежах, или в подстрекательстве к этим действиям. 18 
 
Второй стороной неготовности Дум к законодательной работе был неопытность и неорганизованность. По свидетельству очевидцев, в Думу вносилось больше законопроектов, чем она могла рассмотреть, образовались и постоянно росли залежи нерассмотренных дел. Большинство законопроектов застревали в думских комиссиях. В.А.Маклаков вспоминал в последствие, что “если мелкие законы, которые Н.А Хомяков картинно называл вермишелью, проходили без прений и без внимания, целыми пачками под виртуозным председательством князя Волконского, то мало-мальски серьезные занимали бесконечно много времени без всякой пользы, при полном равнодушии Думы. Дума еще не научилась законодательствовать, она тонула в собственном многословии… Статья 87 дала ей самый неожиданный и спасительный выход. Во время вакантов не рассмотренные ей спешные законы стали проводиться в этом порядке”. 19 
 
В этих условиях неоценимое значение приобретали правовая квалификация и опыт государственной работы членов Государственного Совета, и не только его членов по выборам, но и членов по назначению. Отсутствие у подавляющего большинства думцев профессиональной подготовки к законодательной деятельности делали участие бюрократии в законодательном процессе и неизбежным и желательным. “В 1906 году слуги старого режима были не только внушительной политической силой; у них одних были государственный опыт и школа”, - писал в последствие Маклаков. Этот опыт проявился уже в том, как быстро решал Государственный Совет процедурные вопросы – о порядке голосования, порядке формирования постоянных комитетов, каким отработанным бы регламент палаты. 20Об уровне аппаратной работы в Государственном Совете говорит хотя бы уже темп издания стенографических отчетов, отработанность справочного аппарата этих изданий, качество справочных изданий о верхней палаты – все те мелочи, по качеству которых и через много десятилетий так легко оценить уровень постановки дел в учреждении, а пожалуй и шире – уровень профессиональной культуры государственной бюрократии. 
 
Большой интерес представляет вопрос о том, как виделась членам каждой из палат перспектива выстраивания их отношений друг с другом. Этот вопрос получил отражения в ответных адресах к палат на тронную речь. Эти документы обсуждались в Государственном Совете и Государственной Думой почти одновременно – в мае 1906 года. На третьем заседании Государственного Совета С.Ю. Витте сделал следующие заявление: “Государственный Совет должен работать в единении и искренних отношениях с Государственной Думой. .. Единственно только при этом условии возможны те реформы, которых жаждет русский народ. Если не будет этого единения, то никакое дальнейшее совершенствование государственности в Русской империи невозможно.” 21 
 
В результате, в адрес на Высочайшее имя (фактически, программное заявление), принятый Государственным Советом, вошла следующая формулировка: “В прямодушном стремлении к взаимодействию с Государственной Думой , Государственный Совет питает надежду, что новые законодательные учреждения… сомкнутся в общих усилиях к водворению порядка и внутреннего мира, к … просвещению народа, … к охране его прав и развитию его производительных сил.” 22 
 
Обсуждение аналогичного вопроса, проходившее в Государственной Думе, дало прямо противоположный результат. Думцы требовали ликвидации Государственного Совета, нарушая тем самым не только парламентскую этику, но и Основной закон страны. Третья и Четвертая Думы, как мы видели выше, работали с верхней палатой в нормальном, деловом режиме. 
 
Несколько слов об отношении мировой парламентской общественности к молодому российскому парламенту. Этот вопрос до сих пор слабо исследован.  
 
Имеются, однако, убедительные свидетельства того, что парламенты мира, сами в подавляющем большинстве двухпалатные, отнеслись к двухпалатной структуре молодого русского представительного органа как к чему-то само собой разумеющемуся и своими средствами старались содействовать налаживанию нормального взаимодействия между его палатами. Об этом свидетельствует, в частности, приглашение, направленное Государственному Совету и Государственной Думе организаторами Межпарламентского съезда в Лондоне “Имеем честь пригласить членов Совета Российской Империи (в оригинале “Conseil de l Empire Russie) как верхней палаты законодательного органа России принять участие в конференции. Это приглашение соответствует тем приглашениям, которые мы разослали Сенатам всех других парламентских стран. Однако, мы должны вам сообщить, что Союз принимает только одну группу от каждой представленной страны. В этой связи группы от всех других стран состоят из членов обеих палат высшего законодательного органа. Принимая во внимание гуманитарные цели Союза, парламентарии включались в группы без различия по партийной принадлежности. 
 
Учитывая изложенное, мы бы хотели, чтобы Вы пришли к согласию с Вашими коллегами из Думы, которые в настоящий момент как раз и заняты тем, что формируют российскую группу. Мы будем счастливы принять членов этой группы в Лондоне со всей симпатией, которую внушает ныне развитие парламентаризма в России” 23 В скобках заметим, что Государственный секретарь зачитывал это приглашение на заседании Государственного Совета во французском оригинале. Перевода никому не потребовалось. 
 
В современных исторических исследованиях довольно подробно проанализированы политическая структура ГосСовета 24, сословная принадлежность и имущественное положение, возраст и вероисповедание его членов. 25 Часто и иронично писали о недемократизме состава палат, обилии титулов и званий на визитных карточках, золотого шитья и орденских звезд на мундирах. Эта ирония появилась одновременно с двухпалатным представительством и парадоксальным образом поддерживалась в значительной степени теми, кто будучи плотью от плоти русской аристократии, по тем или иным причинам порвал с нею26. Позже эта ирония стала данью той эпохе, когда пролетарское происхождение считалось бесспорным достоинством, а шляпа или очки воспринимались как вызов. К счастью, эпоха эта закончилась и можно вспомнить о том, что должности и ордена в Российской Империи даром давали не чаще, чем в любой другой стране.  
 
Основную массу членов Государственного Совета составили люди, занимавшие ведущие позиции в государственном управлении и юриспруденции, в промышленности и сельском хозяйстве, военном деле и науке России на рубеже XIX и XX веков , т.е. в самую успешную эпоху истории России, когда экономика, образование, культура, формы общественной жизни сделали в ней невиданный доселе скачок вперед.  
 
В разные периоды истории Государственного Совета его членами являлись бывшие главы правительства России, в том числе гениальный Сергей Юлиевич Витте, выдающиеся организаторы торговли и промышленности, такие как Иван Павлович Шипов, виднейшие специалисты по государственным финансам – Сергей Федорович Вебер, Михаил Дмитриевич Дмитриев; крупнейшие юристы-практики - Сергей Сергеевич Манухин, Иван Григорьевич Щегловитов и великий Анатолий Федорович Кони; замечательные менеджеры промышленности Федор Васильевич Стахеев, Филипп Антонович Иванов, Станислав Петрович Глезмер; аграрники, в числе которых, выдающийся ученый и практик Алексей Сергеевич Ермолов; крупные дипломаты – Сергей Дмитриевич Сазонов, Роман Романович Розен; военачальники – герой освободительного похода на Балканы Александр Александрович Фрезе, герой Порт-Артура, раненый тем же взрывом, который убил адмирала Макарова, Иван Константинович Григорович, выдающийся военный теоретик Николай Николаевич Сухотин; целая плеяда знаменитых ученых – правовед, автор “Курса уголовного права” Николай Степанович Таганцев, выдающийся социолог и государствовед Максим Максимович Ковалевский, талантливые и признанные историки Владимир Иванович Герье и Дмитрий Иванович Багалай, известный философ Евгений Николаевич Трубецкой, замечательный филолог Алексей Александрович Шахматов, археолог Алексей Александрович Бобринский, наконец, гениальный Владимир Иванович Вернадский, чьи труды составили эпоху в науке о Земле.  
 
Этот список можно продолжать сколь угодно долго, внося в него губернаторов и министров, меценатов и лидеров общественного мнения, купцов и промышленников, иерархов православной церкви и представителей древнейших русских родов. Словом, по делам, по интеллекту, по крови это была элита, выращенная всей историей Российской Империи, неразрывно связанная с ней, и как она несшая на себе печать обреченности. 
 
Таким образом, вопреки распространенному мнению, Государственный Совет после реформы 1906 года представлял собой полноценную по европейским меркам начала XX века вторую палату парламента, признанную международным парламентским соо ществом, аккумулирующую в себе огромный интеллектуальный потенциал и государственный опыт, настроенную на конструктивное сотрудничество с первой палатой, естественно, в рамках Основных законов страны, и осуществлявшее этот настрой с того момента, как аналогичную готовность проявила и Государственная Дума. 
 
С возникновением и укреплением первого двухпалатного русского парламента были созданы институциональные предпосылки для синхронизации внутрироссийских политических процессов с общеевропейскими. Но, по общему правилу демократических транзитов, модернизация политических институтов происходит быстрее, чем модернизация поведения политических авторов. Ни монархия, ни ее враги не чувствовали себя связанными демократическими нормами и процедурами. 
 
Император доказал это, произведя уже через год после создания парламента государственный переворот сверху: 3 июня 1907 г. Царь во второй раз воспользовался своим законным правом роспуска Государственной Думы и при этом серьезно изменил порядок выборов. Свое решение царь мотивировал медлительностью Государственной Думы в рассмотрении бюджета и правительственных законопроектов, связанных с подавлением революционных беспорядков, а также антигосударственной деятельностью части депутатов. Новый избирательный закон был введен в действие единоличным решением царя, что противоречило ст. 86 и 87 Свода основных государственных законов, последняя из которых специально оговаривала неправомочность внесения изменений в постановления о выборах в Государственную Думу единоличным решением царя. Кстати, незаконный характер действий верховной власти не только констатировала оппозиция, но целиком сознавал и сам император, что и комментировал следующим пассажем из Манифеста: “От Господа Бога вручена нам власть наша над народом нашим. Перед престолом его мы дадим ответ за судьбы державы Российской”. 
 
Десятью годами при активном участии лидеров Думы царь был фактически принужден к отречению: на этот раз герои парламента продемонстрировали, что и для них политическая целесообразность была выше закона, чем и создали прецедент, которым воспользовались большевики, сначала низлагая Временное правительство, а затем разгоняя Учредительное собрание. К тому времени представления радикального крыла российских социал-демократов о парламенте и парламентаризме принципиально изменились. Лозунг однопалатного парламента уступил место прямому отрицанию парламента и парламентаризма заодно с принципом разделения властей, а принцип законности окончательно уступил место принципу революционной целесообразности.  
 
Последнее заседание Общего собрания Государственного Совета состоялось 20 февраля 1917 года, позднее заседали только комиссии и групповые собрания. 
 
Государственный Совет был фактически ликвидирован в мае 1917 года: с 1 мая были упразднены должности членов Совета по назначению, 5 мая – департаменты, а особые присутствия реорганизованы. Фактически бездействовала и Государственная канцелярия, обеспечивающая делопроизводство в Государственной Совете. В июне были объединены отделения свода законов и местных узаконений канцелярии, а в сентябре это отделение было преобразовано в кодификационный отдел при Сенате, к которому перешли библиотеки и архив Совета. 
 
Государственный Совет и Государственная канцелярия были официально упразднены декретом Совета народных комиссаров 13 декабря 1917 года.