Государственный совет

1.1 Центральные органы  власти и управления

В первой половине XIX в. Россия по форме правления  оставалась абсолютной монархией.

Кризис  крепостничества, рост капиталистических  отношений, усиление классовой борьбы в стране - все  это заставляло царизм уделять значительное внимание укреплению государственного аппарата, приспосабливать  его к новым  условиям.

Во  главе громадного и разветвленного государственного аппарата по-прежнему стоял  император, наделенный всеми атрибутами абсолютного монарха. Юридическое и  фактическое полновластие царя отнюдь не означало, что лишь он осуществлял  всю деятельность по управлению государством. Царь опирался на большую  армию чиновников, на обширный аппарат  управления.

В этот период получил  дальнейшее развитие Совет при императоре. Это был совещательный  орган с узким  составом членов. Он часто менял свое название. До 1801 года действовал Совет  при Высочайшем дворе, затем был создан Непременный совет  из 12 человек с  чисто совещательными функциями. Он функционировал до создания Государственного совета.

В июне 1801 г. Сенату был  направлен ряд  указов, в которых  повелевалось выработать на незыблемой законодательной  основе систему прав и обязанностей этого  органа, была сделана  попытка восстановления Сената в качестве высшего органа правительственной  власти. Сенату поручалось привести в порядок  действующее законодательство, для чего при нем  образовывалась специальная  комиссия. Сенат должен был стать верховным  хранителем законов. Тем самым в  первых преобразованиях XIX в. наметилось стремление к "правовому государству"¹¹ Алексеев А.С. Русское государственное право.- СПб., 1892. С. 45..

В мае 1801 г. императору был представлен  проект создания особого "негласного комитета" для  разработки и проведения государственных  реформ. Предполагалось, после выяснения  реального положения  дел, реформировать  механизм государственного управления, а затем  придать новой  государственной  машине конституционную, правовую основу. Преобразования должны были коснуться  как внутренней, так  и внешней политики России.

Александр I намеревался издать некую Хартию или  Декларацию, в которой  он хотел сформулировать свою программу правления. Другой его идеей  было преобразование Сената: по одному варианту, он должен был состоять из высших чиновников и представителей высшего дворянства, по другому - только из высших чиновников. О "народном представительстве" речи не шло. Предполагалось такт же издать Жалованную грамоту народу, нечто  подобное английскому Habeas corpus act¹¹ Зуев М.Н. История России: Учебник для вузов. 2-е изд. с изм. и доп. - М.: Приор-издат, 2005. С. 217..

В "негласном  комитете" обсуждались  вопросы о предоставлении права владеть  недвижимостью купцам, мещанам и государственным  крестьянам, а также  проблемы отмены крепостного  права. В Комитете полагали, что такая  отмена должна быть произведена не по произволу верховной  власти, а по желанию  самого дворянства. К этому его  должна подтолкнуть  экономическая и  правовая ситуация (государство  должно было выкупить у помещиков дворовых людей, предлагалось запретить продажу  крепостных без земли  и т.п.).

Было  принято решение, что отмену крепостного  права нужно рассматривать  как длительный и  сложный процесс, с этим нельзя торопиться.

В феврале 1802 г. императору был представлен  проект о преобразовании системы центрального управления. В докладе  Чарторыйского указывалось  на необходимость  разделения компетенции  высших законодательных, исполнительных, надзорных  и судебных органов. Так, предлагалось разграничить также компетенцию  Сената и Непременного совета (при этом Сенату отдавались судебные и административные споры, а Совету - совещательные и  законопроектные  функции). Что касается ведомственного разделения, здесь предлагалось более четко разделить  предметы ведения  высших учреждений и  усилить единоличную  ответственность  их глав, т.е. заменить коллегиальную власть единоличной, министерской.

В сфере суда предлагалось воспринять новые  французские установления: суд делился на уголовный, гражданский  и полицейский. Общей  для всех судов  высшей инстанцией становится Кассационный суд.

Однако  реализована на практике была лишь часть проекта  преобразований: в  сентябре 1802 г. были учреждены первые министерства.

Таким образом, идея преобразования Сената в законодательный  орган была отвергнута "негласным  комитетом". Сенату отводилась роль высшего  судебного и надзорного органа, непосредственно подчиненного императору. Сам император видел в Сенате тормоз его планирующимся преобразованиям и долго не соглашался передать Сенату контроль над министерствами. "Негласный комитет" прекратил свою деятельность весной 1802 г., подготовкой и проведением реформ стал заниматься Комитет министров. Несмотря на обвинения членов "негласного комитета" в радикализме и "якобинстве", результаты его трудов были скромными, ни вопрос об ограничении самодержавия, ни вопрос об отмене крепостного права решены в нем не были.

1.2 Образование и  деятельность Государственного  Совета как высшего  законосовещательного  органа Российской  империи

Император возглавлял всю систему  власти, опираясь на разветвленный чиновничий аппарат. До 1801 г. в  качестве высшего  совещательного органа действовал Совет  при высочайшем дворе, его сменил Непременный  совет, состоявший из 12 членов, который просуществовал до 1810 г., когда в  качестве высшего  законосовещательного органа, разрабатывающего законопроекты (утверждаемые императором), был  создан Государственный  совет.

Государственный совет был учрежден царским манифестом в 1810 году и просуществовал с некоторыми изменениями  до 1917 года. Инициатором  создания этого органа являлся крупный  государственный  деятель М.М. Сперанский. Государственный  совет был задуман  как законосовещательный  орган, разрабатывавший  проекты законодательных  актов, которые получали юридическую силу после утверждения  императором.

Председателем Государственного совета являлся император, в его отсутствие в заседаниях председательствовал  назначенный им член Совета. Численность  органа колебалась от 40 до 80 членов (Государственный  совет просуществовал до 1917 г) ¹¹ Голиков В.М. Государственный совет в России в первой половине XIX в. // Автореф. дис. канд. ист. наук.- М., 1983. С. 123.. Члены Совета назначались императором или входили в него по должности (министры).

Членами Государственного совета (по должности или  по назначению царя) являлись крупные  чиновники и помещики, и общее их число  колебалось в различные  годы от 40 до 80 человек. Председательствовал  в Государственном  совете император, в  случае своего отсутствия он назначал председательствующего  из членов Государственного совета.

Государственный совет состоял  из пяти департаментов: законов, дел военных, дел гражданских  и духовных, государственной  экономии, дел царства  Польского. Последний  департамент был  создан после польского  восстания 1830-1831гг.

Государственный совет рассматривал и готовил различные  правовые акты - законы, уставы, учреждения. Основная цель его  законотворческой деятельности - привести к единообразию всю правовую систему.

Собирались  и общие собрания Государственного совета. Делопроизводство велось канцелярией, которую  возглавлял государственный  секретарь.

Государственный совет осуществлял  свою главную первоначальную задачу (подготовку законопроектов) недолгое время. Со второй четверти XIX в. законопроекты  стали разрабатываться  в царской канцелярии, министерствах, специальных  комитетах. Обсуждение их в Государственном  совете стало носить формальный характер. Нередки были случаи, когда законопроекты  вносились в Государственный  совет с резолюцией царя: "желательно мне, чтоб принято  было".

В начале 1810 г. Государственным  советом императору был представлен  план финансовых преобразований, главной идеей  которого было приведение государственных  доходов в соответствие с государственными расходами. Отмечалось негативное влияние  массового выпуска  бумажных денег. Предлагалось сократить текущие  расходы (даже на образование  и строительство  дорог), ввести новый  налог (для погашения  государственного долга), провести внутренний заем под залог  государственных  имуществ, часть из них - пустить в  продажу (приватизировать). Для упорядочения хозяйствования предлагалось ввести публичную  отчетность и гласность  в ведении государственного хозяйства.

Указом  от 5 апреля 1812 года Совет  получал чрезвычайные полномочия на время  отсутствия монарха, подчиняя себе министерства.29 августа 1813 года вышел  Указ, согласно которому решения большинства  собрания Государственного Совета во время продолжительного отсутствия царя в  столице становились  законом. Более того, не требовалось немедленно извещать императора о принятом решении. Эти меры, значительно  усилившие государственное  значение Совета, рассматривались  как временные. Однако при переиздании "Образования" в 1832 году они были в нем закреплены.

С 1811 года Государственный  Совет стал рассматривать  финансовые дела. За 1823-1825 гг. было принято  несколько указов, согласно которым  Совет наделялся  полномочиями рассматривать сметы о доходах и расходах двух столиц, ежегодно вносимые Министерством внутренних дел в департамент государственной экономии.

В 1832 году появился особый департамент по делам  царства Польского. Его образование  было вызвано восстанием 1830-1832 гг. в Польше.

В то же время происходило  существенное ограничение  прав Государственного Совета. Так, по "Образованию" 1810 года, министры должны были предоставлять  Совету ежегодные  отчеты о проделанной  работе. Однако с 1832 года обсуждение даже этих ежегодных отчетов  было изъято из компетенции  Государственного Совета. С этого времени  министры и главноуправляющие  отдельными частями  министерств должны были отправлять свои отчеты в Комитет  министров, орган  малочисленный и  гораздо менее  доступный суду общественного  мнения.

В 1826 году Комиссия Совета по составлению законов  была преобразована  во II отделение Собственной  его императорского величества канцелярии. Департамент законов, таким образом, лишили функции по выработке  всех законопроектов до вынесения их на обсуждение, что ослабило законотворческие возможности  Государственного Совета в целом. В 1835 году в самостоятельное  учреждение была преобразована  Комиссия прошений.

В свою очередь, в "Учреждении военного министерства"¹¹ Зайончковский П.А. Государственный совет // Советская историческая энциклопедия: В т.: т. 4: Г-Д / Редкол.: Жуков Е.М. (гл. ред.) и другие. - М.: Советская энциклопедия, 1963. - С. 646., изданном в 1836 году, говорилось, что все дополнения и пояснения к законам, а также меры усовершенствования законодательства по военной части, не имеющие связи с другими ведомствами, должны предоставляться на высочайшее рассмотрение не Государственным, а Военным Советом.

Из  административных дел  до 1842 года на рассмотрение Государственного Совета были переданы лишь дела Сибирского комитета.

Важной  вехой в истории  Совета стала замена "Образования  Государственного Совета" 1810 году новым "Учреждением  Государственного Совета" 1842 года.

Поводом к разработке "Учреждения" послужило намечавшееся общее переиздание "Свода  законов Российской империи".

Работа  над "Учреждением  Государственного Совета" проводилась специальным  комитетом под  председательством  князя Васильчикова. В состав комитета входили графы  В.В. Левашов, П.Д. Киселев, Д.Н. Блудов, В.Г. Марченко и государственный  секретарь барон  М.А. Корф. Новый документ содержал два раздела: первый назывался "Учреждение Государственного сонета", второй - "Учреждение Государственной  Канцелярии". Каждый раздел состоял из трех глав.

И "Образование" 1810 года, и "Учреждение" 1842 года определяли Государственный  Совет как высший в государстве, постоянный орган с законосовещательными функциями, предназначенный  для того, "чтобы  водворять порядок  и осуществлять идею законности".

Для устранения негативных экономических последствий, вызванных участием России в континентальной  блокаде Англии (после  Тильзитского мира), предлагалось пересмотреть таможенные тарифы и  открыть русские  порты для всех торговых судов под  нейтральным флагом, чьи бы товары они  ни везли (даже английские).

Государственный совет реализовал часть этих предложений  М.М. Сперанского, но новые экономические  тяготы вызвали против него недовольство общества. Финансовый план выполнен не был.

Образование Государственного совета явилось закономерным этапом в процессе совершенствования  механизма государства  после проведенной  в 1802 г. реформы Сената и учреждения министерств. В этих условиях деятельность Непременного совета перестала удовлетворять  потребностям времени. Необходимо было создать  законосовещательный  орган при императоре, призванный сообщить законодательству характер государственной  деятельности, которая  основывалась бы на постоянных правилах, не зависящих от усмотрения частных лиц.