Государственный совет

4. Государственный  Совет и его  полномочия

Впервые замысел учреждения Государственного совета возник еще  при императоре Александре I в условиях подготовки больших преобразований. В основу тогдашних конституционных  проектов, подготовленных Михаилом Сперанским, был положен принцип разделения властей: законодательные полномочия предполагалось передать новому выборному  органу - Государственной Думе, исполнительные - министерствам, судебные - сенату. В  результате последовательного проведения такой реформы император при  сохранении за ним широких и реальных властных прерогатив стал бы фактически конституционным монархом, а связующим  органом между главой государства  и обособленными ветвями власти и призван был послужить Государственный  совет Российской империи - своего рода русский аналог палаты лордов, формируемый  из лиц, назначаемых главой государства. Впрочем, в итоге получилось совсем не то, что задумывалось. В эпоху  реформ Александра II предпринимались  неоднократные попытки создания выборного законосовещательного представительства  двухпалатного типа и придания именно Государственному совету функций верхней  палаты, состоящей из членов, как  по назначению, так и по выборам. Но ни один из подобных замыслов не был  реализован.

В то же время сфера  компетенции Государственного совета расширялась за счет функций, часто  исполняемых при конституционных  режимах парламентскими учреждениями. Он предварительно рассматривал вопросы  об объявлении той или иной части  империи на чрезвычайном положении, об объявлении войны и заключении мира, а также важнейшие финансовые дела: годовую роспись доходов  и расходов, сметы министерств, выдачу ведомствам сверхсметных кредитов, отчеты о государственных доходах и  расходах, введение новых сборов и  налогов и др. Именно Государственный  совет оказал серьезное сопротивление  ряду крупных инициатив правительства  Александра III, направленных на пересмотр  реформаторского законодательства 1860-х годов.

Лишь в 1906 г., с созданием  Государственной Думы, Государственный  совет претерпел наконец существенную реформу: он был превращен в верхнюю  законодательную палату парламента.

Государственный Совет  являлся государственным органом, в котором обсуждались законодательные  предположения, восходящие к верховной  самодержавной власти по силе Основных Государственных Законов. В Государственном  Совете имелись специальные Департаменты и Особые Присутствия для рассмотрения особых дел.

Государственный Совет  образовывался из Членов по Высочайшему  назначению и Членов по выборам, причем общее число Членов Государственного Совета, призываемых по назначению, не должно было превышать общего числа  Членов Совета по выборам. Состав присутствующих в Совете Членов по Высочайшему назначению мог быть пополняем из числа как  не присутствующих в Совете, так  и вновь назначаемых. Члены по Высочайшему назначению увольнялись  только по их о том просьбам.

Состав Членов Совета по выборам мог быть заменен новым  составом до истечения срока полномочий (ст. 18) по указу царя. Им же назначались  и новые выборы Членов Совета.

Члены Государственного Совета по выборам избирались: 1) от духовенства Православной Российской Церкви; 2) от Губернских Земских Собраний; 3) от Дворянских обществ; 4) от Императорской  Академии Наук и Императорских Российских Университетов; 5) от Совета Торговли и  Мануфактур, Московского его отделения, местных Комитетов Торговли и  Мануфактур, биржевых комитетов и  купеческих управ, и 6) от населения  Великого Княжества Финляндского.

От духовенства  Православной Российской Церкви избирались Святейшим Синодом шесть Членов Государственного Совета: трое из монашествующего  православного духовенства и  трое из белого православного духовенства.

Каждое Губернское Земское Собрание избирало по одному Члену Государственного Совета.

Дворянские общества в губерниях и областях, в которых  производятся дворянские выборы, избирало из своей среды, каждое, по два выборщика. Съезд этих выборщиков выбирал из своей среды восемнадцать Членов Государственного Совета.

Императорская Академия Наук и каждый Императорский Российский Университет избирало по три выборщика, съезд которых выбирал из своей  среды шесть Членов Государственного Совета.

Члены Государственного Совета по выборам избирались сроком на девять лет, с тем, чтобы каждые три года одна треть каждого разряда  выбывала в очередном порядке.

Члены Государственного Совета по выборам не были обязаны  отчетом перед своими избирателями и, в отношении свободы суждений и мнений по делам, подлежащим ведению  Совета, подчинялись только соответствующим  правилам, постановленным для Членов Государственной Думы.

Законопроекты поступали  в Государственный Совет из Государственной  Думы. Законопроекты, составленные по почину Государственного Совета, вносились  в Совет либо Министрами и Главноуправляющими отдельными частями, либо Комиссиями, образованными из Членов Государственного Совета (ст. 56).

Государственный Совет, как и Дума, могла обращаться к  Министрам и Главноуправляющим  отдельными частями за разъяснениями, непосредственно касающимися рассматриваемых  им дел. Министры и Главноуправляющие  должны быть выслушаны в собрании Государственного Совета каждый раз, когда  они о том заявят. Государственный  Совет мог обращаться к тем  же высшим должностным лицам также  с запросами по поводу действий, представляемых депутатам незакономерными (ст.57-59).

Об отмене или изменении  действующего или издании нового закона Члены Государственного Совета подавали письменное заявление Председателю Государственного Совета. К заявлению  об изменении действующего или издании  нового закона должен был быть приложен проект основных положений предлагаемого  изменения в законе или нового закона, с объяснительной к проекту  запиской. Если Государственный Совет  разделял изложенные в заявлении  соображения о желательности  отмены или изменения действующего или издания нового закона, то соответствующий  законопроект вырабатывался и вносился в Государственный Совет соответствующим  должностным лицом. В случае отказа этого лица от составления такого законопроекта, Государственным Советом  мог быть образована для его выработки  Комиссия из своей среды.

Структура Совета была такова: Общее собрание, два Особых присутствия (одно - по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев, другое - для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб  на определения Департаментов Правительствующего Сената) и два номерных Департамента (в компетенцию 1 Департамента входили  разнообразные дела, в частности, о привлечении к ответственности  высших должностных лиц, об утверждении  в княжеском, графском и баронском  достоинстве и пр.; во 2 Департаменте рассматривался кассовый отчет Министерства финансов, годовые отчеты Государственного, Дворянского и Крестьянского  банков и др.).

Итак, Государственный  Совет - высшая палата российского парламента - за свою короткую историю так и  не смог оправдать возложенных на него надежд - стать оплотом демократизации общественной жизни страны.

Государственный совет  в 1906—1917 годах

Первое торжественное  заседание реформированного Государственного совета в зале Дворянского собрания, 27 апреля 1906.

Заседание Государственного совета в Мариинском дворце. 1908. (РГИА)

Манифест от 20 февраля 1906 и новая редакция Основных законов Российской империи от 23 апреля 1906 учреждали Государственный совет как законодательный орган — верхнюю палату первого российского парламента, наряду с нижней палатой — Государственной думой.

Половина членов Государственного совета назначалась императором, другая половина — избиралась. Члены по выборам пользовались депутатской неприкосновенностью, в то время как члены по назначению оставались в первую очередь должностными лицами. Общее число членов Госсовета по назначению не могло превышать число членов по выборам, их состав пересматривался ежегодно 1 января. Всего в первом составе Государственного совета было 196 членов (98 назначенных и 98 выбранных)^[2].

Избрание проводилось  по 5 разрядам (куриям): от православного  духовенства — 6 человек; от дворянских обществ — 18 человек; от губернских земских собраний — по одному от каждого; от академии наук и университетов — 6 человек; от совета торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ — 12 человек; кроме того 2 человека избирались от Финляндского сейма. Срок избрания членов по выборам составлял 9 лет. Каждые 3 года проводилась ротация, в результате которой выбывала 1/3 членов Совета по каждому из разрядов в очередном порядке. Это не касалось членов, избранных от земств, которые переизбирались каждые три года в полном составе. В Государственный совет не могли быть избраны лица, не имевшие права участвовать в выборах в Государственную Думу, лица моложе 40 лет или не окончившие курса в средних учебных заведениях и иностранные подданные. Председатель Государственного совета и его заместитель ежегодно назначались императором из числа членов Совета по назначению.

Статья 106-я Основных государственных законов определяла, что «Государственный совет и Государственная Дума пользуются равными в делах законодательства правами»; в реальности у Думы были определённые полномочия, которыми не обладал Совет. В случае прекращения или перерыва в деятельности Государственного совета и Государственной думы законопроект мог быть обсужден в Совете министров и утвержден императором в форме высочайшего указа, немедленно вступающего в силу. Но в большинстве случаев действовала обычная процедура: законопроект проходил через Думу и поступал в Госсовет. Здесь он обсуждался в соответствующей комиссии и департаменте, а затем — в общем собрании Совета.

Структура Государственного совета после 1906 года существенно изменилась. В нем помимо общего собрания иГосударственной канцелярии осталось только два департамента (вместо четырех), увеличилось число постоянно дейстующих комиссий. Заседания общего собрания Госсовета теперь стали публичными, на них могли присутствовать публика и представители прессы. Первый департамент сосредоточил в своих руках главным образом правовые вопросы. Он принимал решения по вопросам, которые вызвали разногласия в Сенате, между Сенатом и Министерством юстиции, Военным советом или Адмиралтейств-советом. Рассматривал дела, касающиеся ответственности за преступления, совершенные членами Государственного совета и Государственной думы, министрами и другими высшими чиновниками (занимавшими должности 1-3 классов по Табели о рангах), а также дела об утверждении в княжеском, графском и баронском достоинстве и др.

Председатель: А. А. Сабуров (1906—1916).

Второй  департамент был специализирован на вопросах, связанных с финансами и экономикой. Он рассматривал годовые отчеты Министерства финансов, Государственного банка, Государственного дворянского земельного банка, Крестьянского поземельного банка, государственных сберегательных касс, дела связанные с частными железными дорогами, продажей частным лицам казенных земель и др.

Председатели: Ф. Г. Тернер (1906), Н. П. Петров (1906—1917).

В ходе Февральской революции 25 февраля 1917 года император Николай II издал указы о «перерыве в занятиях» Государственного совета и Государственной думы с планируемым сроком возобновления их деятельности не позднее апреля 1917. Однако свою деятельность Государственный совет так и не возобновил. Его общие собрания больше не собирались. В мае 1917 года Временным правительством были упразднены должности членов Государственного совета по назначению. В декабре 1917 года Государственный совет был упразднен декретом Совета народных комиссаров.