Государственный совет

По  проекту, разработанному М.М. Сперанским в 1809 г., Государственный  совет должен был  стать координирующим центром трех ветвей власти: законодательной (Дума), судебной (Сенат) и  исполнительной (министерства), органом, через который  все решения в  области государственного управления и суда могли вноситься  на рассмотрение и  утверждение верховной  власти Императора. Однако же проект в  полном виде реализовать  не удалось. По манифесту 1810 г. Государственный  совет был учрежден исключительно как  совещательный орган  при Императоре по вопросам законодательства.

Возвышению  Государственного совета в 1810-1812 гг. способствовала активная деятельность Государственной  канцелярии в структуре  Государственного совета, которую возглавлял в эти годы М.М. Сперанский. В этот период все вопросы  государственного управления готовились и передавались на рассмотрение Императора исключительно через Государственную канцелярию. В результате Государственный совет стал реальным правовым механизмом, координирующим деятельность министерств и Сената.

В период Отечественной  войны 1812 г. и отставки М.М. Сперанского деятельность Государственного совета сосредоточилась на рассмотрении проектов гражданского и уголовного уложений. В основу проектов были положены французские кодексы 1804 и 1810 гг. Начинание оказалось неудачным, дело застопорилось.

Активизация работы Государственного совета началась с 1816 г., когда он вновь  обратился к проблемам  финансовой политики государства. Были рассмотрены  проекты о создании особого совета кредитных  установлений (в состав которого должны были войти представители  от купечества), об учреждении Коммерческого банка, о борьбе с инфляцией  и т.п. Был принят ряд мер для  расширения свободы  торговли, для чего были пересмотрены некоторые  статьи таможенного  тарифа.

Против  этой последней меры выступали отечественные  фабриканты, обеспокоенные  расширением иностранной  торговли. Идя им навстречу, правительство  в 1822 г. пересмотрело таможенные пошлины, введя протекционистский  тариф.

В 1811 г. Государственный  совет рассматривал план преобразования Сената, представленный Сперанским, по которому Сенат предлагалось разделить на два  особых учреждения (правительствующий  Сенат и судебный Сенат), в первое из которых вошли  бы министры и начальники управлений (бывший Комитет министров); второе делилось на четыре местных отделения (Петербург, Москва, Киев, Казань). Члены первого  учреждения назначались  верховной властью, второго - избирались дворянством.

Проект  был отвергнут  Государственным  советом. Работа Государственного совета осуществлялась либо в форме общих  собраний, либо в  форме департаментских  заседаний. Все делопроизводство сосредоточивалось  в канцелярии, которой  руководил государственный  секретарь.

Собственная его величества канцелярия постепенно приобретала  особое значение, оттесняя на второй план Государственный  совет. Она была органом, связывавшим царя с правительственными учреждениями по всем важнейшим вопросам государственного управления. Во второй четверти XIX в. эта канцелярия превратилась в непосредственный аппарат при царе и рассматривала  все важнейшие  вопросы жизни  страны. Аппарат канцелярии разрастался, его  структура усложнялась, появились ее подразделения: Первое, Второе и  Третье отделения (с 1826 года), Четвертое (с 1828 года), Пятое (с 1836 года) и Шестое (с 1842 года) ¹¹ Исаев И.А. История государства и права России: учеб. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2008. С. 311..

Первое  отделение осуществляло контроль над министерствами, готовило законопроекты, ведало назначением  и увольнением  высших чиновников (с  одобрения и утверждения  царя). Перед Вторым отделением была поставлена задача кодификации  законов. Мрачную  известность получило Третье отделение, созданное  для борьбы с революционным  движением в стране. Четвертое отделение  занималось благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями. Пятое отделение  было создано для  разработки проекта  реформ управления государственными крестьянами. Существовавшее с 1842 по 1845 год Шестое отделение занималось подготовкой предложений  по управлению Кавказом.

С 1812 г. роль Государственного совета в управлении стала снижаться. После отстранения  от должности М.М. Сперанского, министры и сенаторы, воспользовавшись предоставленным  им манифестами "Об учреждении министерств" и "О правах и  обязанностях Сената" правом, стали обращаться с докладом непосредственно  к императору, минуя  Государственный  совет. Это разрушило  порядок прохождения  дел, установленный  манифестом 1810 г., и  привело к дублированию функций Государственного совета другими государственными органами.

Деятельность  Государственного совета несколько оживляется после возвращения  М.М. Сперанского  в Петербург и  восстановления его  в качестве члена  Государственного совета. С 20-х годов многие законопроекты стали  поступать на рассмотрение к Императору через  Государственный  совет. Это касалось в первую очередь  подготовленных под  руководством М.М. Сперанского  Полного собрания законов и Свода  законов Российской империи, которые  были рассмотрены  и утверждены Государственным  советом в 1832 г.

В связи с политической обстановкой и  неготовностью России к смене формы  правления с абсолютной монархии на ограниченную (конституционную) Государственный  совет в первой половине XIX в. не занял  того места в структуре  государственных  органов, которое  ему отводилось по проекту М.М. Сперанского.

Итак, Государственный  Совет с момента  создания в 1810 году и  до Февральской революции  занимал особое место  в государственном  механизме Российской империи. За все это  время его роль то усиливалась то ослабевала. Однако юридически Государственный  Совет всегда оставался высшим законотворческим органом империи. Он упорядочивал процесс законодательства: опытные сановники подвергали каждый поступавший законопроект основательной обработке, добиваясь наиболее полного соответствия его норм интересам государства.

2.1 Реформирование Государственного  Совета

Государственные реформы 60-70-х гг. отразили буржуазные тенденции в развитии государственного аппарата, но вместе с тем  стремились сохранить  господствующее положение  дворянства в политической и государственной  системах.

Император сохранял закрепленный в Основных законах  Российской империи  статус неограниченного  монарха: "Повиноваться верховной его  власти не только за страх, но и за совесть  сам Бог повелевает".

Высшим  совещательным учреждением  оставался Государственный  Совет, на который  в ходе реформы  легли задачи по рассмотрению большого числа законопроектов и по кодификационной  работе.

В 1884 г. при Государственном  совете было создано  Особое присутствие  для рассмотрения жалоб на определения  Сената. Тем самым  Сенат подпадал под  контроль высшего  бюрократического органа.

В феврале 1861 г. Главный  комитет по крестьянскому  делу был преобразован в постоянно действовавший  Главный комитет  об устройстве сельского  состояния, контролировавший ход крестьянской реформы. Этот Комитет  действовал в тесной связи с Государственным  советом.

При Государственном  совете образовывались различные комитеты (Западный, Кавказский, по делам  об устройстве сельского  населения) и комиссии (по охране государственного порядка, Особое совещание  для охраны спокойствия). Один из таких комитетов  со временем превратился  в важный орган  государственного управления - Комитет министров.

Государственный совет был реформирован и стал верхней  палатой, обладавшей теми же правами, что  и Дума. Все законопроекты, принятые Думой, должны были затем поступать  в Государственный  совет и лишь в  случае принятия их Советом представляться на утверждение императору. Половину реформированного Государственного совета составляли выборные члены, половину - члены "по высочайшему назначению", председатель и вице-председатель ежегодно назначались  императором.

В избираемую часть  Совета входили представители  от духовенства, Академии наук и университетов, земских собраний, от дворянских обществ, торговли и промышленности (всего 98 членов). Такое же число членов ежегодно назначалось императором  во вторую часть Совета из высших государственных  сановников. Одно и  то же лицо не могло  быть одновременно членом Государственной  думы и Государственного совета.

В конце 1905 - начале 1906 г. появился ряд Временных  правил: "О повременных  изданиях", "Для  непериодической  печати", "Об обществах  и союзах", "О  собраниях", действовавшие  до 1917 г.

Государственной канцелярией и  Советом подготовлен  текст неоднократно упоминавшихся Основных государственных  законов, утвержденный императором Николаем II 23 апреля 1906 г.

19 октября 1905 г. председателем  Совета министров  был назначен Витте.  Кабинет вначале  не собирался составлять  новые Основные  законы. Однако вскоре  стало ясно, что  старые законы (в  редакции 1832 г) не  могут существовать  параллельно с  Манифестом 17 октября.

Издать  Основные законы предполагалось до созыва Государственной  думы. Тем самым  власть надеялась  сохранить широкие  правомочия, приняв консервативную конституцию  и не вводя парламентаризм в России.

Подготовленный  специальной комиссией  проект Основных законов  в феврале был  передан в Совет  министров. В конце  марта он поступил к царю, который  созвал Особое совещание (под  своим председательством) для окончательной  доработки. Это Особое совещание выполнило  роль, которую должен был выполнять  Государственный  совет.

Принятие  Основных законов  и перестройка  центрального управления на началах "законности" и "привлечения  общественности", потребовали пересмотра принципов местного управления и самоуправления. В декларации правительства (март 1906 г) ¹¹ История государства и права России: учеб. пособие. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. С. 231. провозглашались: расширение компетенции органов местного самоуправления, их распространение на новые территории, создание мелкой земской единицы (поселковое, волостное управление), расширение избирательных прав и их основание не на земельном, а на налоговом цензе. Заявлялось об упразднении института земских начальников, сосредоточении всех кассационных функций в Сенате, пересмотр налогового и рабочего законодательства, упорядочение крестьянского землепользования и землеустройства.

В новой редакции Основных законов старое определение 1832 г. "император российский есть монарх самодержавный  и неограниченный" было заменено новым: "Императору Всероссийскому принадлежит  верховная самодержавная  власть... повиноваться власти его не только на страх, но и на совесть". Термин "неограниченный" был исключен, но все основные прерогативы  императорской власти сохранились.

Неопределенность  формулировки дала основания  для правых и левых  фракций Думы по-разному  оценивать характер нового государственного строя: первые подчеркивали "волю монарха" и "самодержавие", вторые - "волю народа" и "конституцию".

Законодательная власть закреплялась за Государственной  думой и Государственным  советом. Любой закон  нуждался в одобрении  обоих органов  и в утверждении  императором. В случае прекращения или  перерыва деятельности Думы и Государственного совета "при чрезвычайных обстоятельствах" законопроекты могли  обсуждаться в  Совете министров  и утверждаться императором  в форме указов. Действие указа носило временный характер и подлежало утверждению  в Думе и Совете в течение двух месяцев после  возобновления их работы.

Изменив избирательный закон  и предоставив  большие права  Думе, царское правительство  осуществило реформу " Государственного совета. Из совещательного органа при императоре он был преобразован в верхнюю палату, стоявшую над Государственной  Думой.

20 Февраля 1906 года  был издан царский  Указ "О переустройстве  учреждения Государственного  Совета". До этого  полностью назначаемый  императором, Государственный  Совет стал состоять  из членов "по  высочайшему назначению" и равного числа  членов по выборам.  Члены Государственного  Совета избирались  на 9 лет с тем,  чтобы каждые три  года одна треть  их выбывала и  избирались новые.  Выборы членов  Государственного  Совета производились  не населением, а  по специальному  списку дворянскими  обществами, губернскими  земскими собраниями, крупными промышленниками  и торговцами. Несколько  человек избиралось  Синодом от православного  духовенства, 6 членов  Государственного  Совета избирались  от Академии наук  и университетов.  Естественно, что  в Государственном  Совете преобладало  крупное дворянство.

Председатель  и вице-председатель Государственного Совета назначались императором. При Государственном  Совете сохранялась  Государственная  канцелярия. Государственный  Совет получил  в области законодательства права, одинаковые с  Думой. Он имел право  законодательной  инициативы, без его  утверждения законопроект не передавался царю на утверждение. Но при  формальном равенстве  прав Государственный  Совет имел приоритет  относительно Думы: законопроект, обсужденный  в Думе и Совете, представлялся на утверждение императора председателем Государственного Совета. Реорганизация  Государственного Совета, создание верхней  палаты, стоявшей над  Думой, существенно  ограничивали права  последней.