Государственные реформы Петра 1. Бюрократизация государственного аппарата

Реформы местного и городского управления

Управление  городами в конце XVII века основывалось на принципах строгой централизации. Возглавлял городское управление воевода, назначенный приказом, к ведомству которого относился данный город. Воевода — представитель центральной администрации. Через него осуществляли свою власть многочисленные приказы. При этом непосредственно воеводе отдавал распоряжения только тот приказ, который его назначал. Все другие приказы могли воздействовать на воеводу, лишь получив послушные грамоты в соответствующем приказе. Послушные грамоты выдавались, как правило, для производства определенных действий. Поэтому крупное дело, затеянное центральными ведомствами, в котором необходимо было использовать возможности той или иной местности (города, уезда), "встречалось" с огромными трудностями. Такой порядок не мог способствовать оперативности и эффективности управления, наоборот, он вызывал волокиту, требовал огромной переписки по всякому мало-мальски заметному делу.

С конца XVII —начала XVIII столетия самодержавие предприняло ряд попыток укрупнить и привести в систему административно-территориальные единицы. Первое упоминание о новой единице — провинции — содержалось в указе 27 октября 1699 г., однако он не был претворен в жизнь. Подготовительной мерой к учреждению губерний являлось введение округов в 1707 году, когда все города, отстоящие от Москвы далее 100 верст, были расписаны по 5 крупным центрам (Смоленск, Киев, Азов, Казань, Архангельск).

Разгар народного  движения на юге в 1708 году вызвал необходимость усиления аппарата власти на местах, в связи с чем указом 18 декабря 1708 г. страна была разделена на восемь губерний, поименованных в указе с перечислением входивших в них городов: Московскую, Ингерманландскую (в 1710 году переименована в Санкт-Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую, Архангелогородскую, Сибирскую.

Губерния состояла из административного центра — губернского города — и приписанных к нему городов. Каждый город в губернии имел свой район — уезд. Таким образом, создание губерний не упразднило старого деления на уезды, а лишь объединило их вокруг нескольких центров.

Губернии были очень  неравноценны по территории и числу  городов, ибо в основу их были положены уже существовавшие административные связи. Впоследствии организация губерний подвергалась  некоторым  изменениям:   в   1713—1714 гг.   была образована Рижская губерния, в состав которой вошла Смоленская и Ревельская; в 1714 году из Казанской губернии выделилась Нижегородская, существовавшая до конца 1717 года, когда она была вновь соединена с Казанской; в 1717 году от Казанской губернии отделилась Астраханская губерния.

Значительная пространственная протяженность губерний, интересы   усиления   местной   власти   вызвали   необходимость крупных делений, занявших среднее положение между губернией и уездом. В период с 1710 по 1715 год такими единицами стали обер-комендантские провинции, в основу формирования которых лег принцип приписки второстепенных  городов, где правили коменданты, к главному городу, где находился обер-комендант. Однако общего указа о введении этого деления не было, и обер-комендантская провинция не стала повсеместным явлением.

Указ 28 января 1715 г. ввел в качестве промежуточного звена между губернией и уездом ландратские доли, охватывавшие определенное число тяглых дворов (3536). Они создавались в соответствии с губернаторскими указами, причем по усмотрению губернаторов допускались отступления от указанного числа дворов как в сторону увеличения, так и уменьшения.

Указ 28 января 1715 г. предписывал образовывать ландратские доли только там, где в городах не было комендантов. Материалы переписи 1719 года свидетельствуют о том, что в подавляющем большинстве случаев власть ландратов распространялась на территорию уезда. Упоминание о ландратских долях как отличных от уезда единицах встречается крайне редко.

Организация провинций  и ландратских долей не имела повсеместного значения, что обусловило необходимость дальнейших преобразований. Вместе с тем губернская реформа 1708 года подготовила переход от административно-территориального деления XVII в. к новому, более соответствующему условиям абсолютизма.

Ко времени проведения второй реформы административно-территориального деления обстановка в стране несколько  изменилась. В связи с близким окончанием войны встал вопрос о содержании регулярной армии и флота в мирных условиях, обеспечении жалованьем численно возросшей бюрократии, финансировании промышленности и торговли. Все эти мероприятия осуществлялись за счет усиления эксплуатации крестьянства, выражавшейся в переходе к подушному обложению, в многочисленных указах о возвращении беглых крестьян и т. п. В связи с этим была поставлена задача нового усиления местной администрации, обусловившая вторую административно-территориальную реформу.

Вторая областная  реформа (1719—1720 гг.) проводилась с  учетом преобразований в системе  высших государственных органов. Смысл ее заключался в том, что деление на провинции стало общим для всей страны. Существовавшие к тому моменту 11 губерний были поделены на 45, а в дальнейшем на 50 провинций. На исторически сложившееся административное деление наслаивалась еще одна ступень: уезды объединялись в провинции, а последние — в губернии. Это позволило создать на местах более мощный и разветвленный аппарат местного управления.

В исторической и  историко-правовой литературе высказывается мнение о том, что административное деление России, происходившее  в  первой  четверти  XVIII в.,   упразднило  прежние административно-территориальные единицы. Что не соответствует исторической действительности. В указах о введении провинциального деления в качестве основных частей   провинции   упоминаются   уезды.   Ревизская   перепись 1722 – 1723 гг. проводилась по уездам, станам, волостям. Следовательно, ни реформа  1708 года,  ни реформа  1719 года  не разрушили  деление   на  уезды,   станы   и   волости.   Провинция 1719 года, как и губерния 1708 года, как бы наслаивались на старое деление

Развитие формы государственного единства охватывало те же основные этапы, которые характерны для большинства преобразований Петра I. Можно согласиться с П.Н. Милюковым, который делит реформы Петра I на три этапа.

Первый — преобразования, которые проводились до 1709 года. Это — "время разрушения старого государственного порядка". Петр, чувствуя, что новую политику невозможно проводить через старые государственные учреждения, начинает последовательно разрушать действующие организационные структуры. Чаще разрушение не было прямым. Просто соответствующий орган не использовался по назначению, а дела, отнесенные к его компетенции, исполнялись другими. В силу этого незатребованное учреждение начинало разлагаться, и к тому времени, когда его упраздняли формально, оно было мертво и не могло давать ни малейшей общественной пользы. Вступив в конфликт с теми, кто стоял за сохранение старомосковских традиций в государстве, Петр I стремился найти себе достаточно широкую опору в городе и уезде. Это проявилось в усилении самоуправленческих начал в местном управлении. Затем начался медленный процесс балансировки соотношения местного самоуправления и центрального управления (точнее, управления из центра). В момент учреждения губерний проблемы управления ими из центра не было, так как олицетворял центр монарх, а центральные органы власти и управления находились в стадии реорганизации. С созданием Сената и подчинением ему губерний начинается процесс укрепления централизации при продолжении поисков путей усиления    представительных    начал    в местном управлении. Оценивая негативный опыт прежней системы государственной власти, правительство Петра I привлечением к управлению на местах выборных дворян и верхушки посада пыталось добиться большей честности и четкости. Конечно, на темп реформ, на их очередность и другие свойства не могли не влиять война и ее потребности. Вероятно, поэтому наибольшей урегулированное местное устройство достигает только с окончанием войны.

Второй этап реформ Петра I, продолжавшийся с 1710 по 1718 год, характеризуется как период кризиса государственных учреждений. Все, что создается в этот период, создается под влиянием неотложных текущих потребностей для их удовлетворения.

И только третий этап, охватывающий последние семь лет правления Петра I, относится ко времени, когда проводится систематическая реорганизация всего государственного механизма.

Не все структуры  местного управления, созданные Петром, оказались жизнеспособными, достаточно опирающимися на реальные социально-экономические отношения. Вполне естественно, что после смерти Петра уцелело только то, что соответствовало общему ходу развития России, что появилось как продукт этого развития. Все же остальное, в чем Петр в увлечении мнимою силою своих повелений, вышел за пределы дозволенного ходом развития, все это было или прямо отменено Меншиковым через год после его смерти, или же под новою скорлупою сохранило старое ядро¹. Уже в 1727 году была упразднена значительная часть провинциальных учреждений. Был издан указ о том, чтобы как надворные суды, так и всех лишних управителей, канцелярии и конторы земских комиссаров и прочих тому подобных вовсе отставить и положить всю расправу и суд по-прежнему на губернаторов и воевод.²

Таким образом, реформирование местного управления Петром, имеющее  непреходящее значение, связано прежде всего с созданием единой централизованной системы этого управления. В Московском государстве допетровского времени была централизация, но не было единства. Развитие же в сторону абсолютизма потребовало не только централизации, но и единства.

Военная реформа

Русская армия, созданная в ходе реформы  в условиях изнурительной Северной войны, одержала многочисленные победы над сильным противником. Старым вооруженным силам, доставшимся Петру в наследство от Московского государства в начале царствования, такие задачи оказались не под силу, что наглядно было продемонстрировано еще во время крымских походов, а затем неудачей под Нарвой в начале войны.

Вооруженные силы русского государства имели в XVII веке структуру, которая была характерна и для более раннего времени: дворянская конница, городское (городовая рать) и сельское (посоха) ополчение, а также стрелецкое войско, появившееся при Иване Грозном. Поместная и поселенная система содержания войск, когда после окончания боевых действий дворяне возвращались в поместья, а стрельцы и посоха — к занятиям ремеслом и сельским хозяйством, не способствовали повышению боеспособности вооруженных сил.

Традиционным  было приглашение на русскую службу иноземцев, причем уже с конца XVI века этот процесс значительно усиливается. Это давало возможность познакомиться ближе с западными военными порядками, постепенно усвоить их положительный опыт. Со второй половины XVII века по образцу западных формирований уже из русских создаются так называемые полки иноземного строя — пешие и конные, командирами и офицерами которых были приглашенные на русскую службу иностранцы. Наибольшее предпочтение при найме оказывалось англичанам и голландцам, ибо с этими странами у России были давние торговые отношения. Но все же большую часть войска составляла поместная конница, вооруженная разномастно и большей частью неудовлетворительно.

 Осенью 1699 года были реформированы стрелецкие полки  в Москве, а ряду сподвижников Петра было поручено сформировать три дивизии по девять полков в каждой, набор в которые осуществлялся из даточных людей³ со всего государства, а также из "охочих" людей Москвы. В течение зимы 1699-1700 годов новобранцы доставлялись в Преображенское, где лично Петр со списком в руках определял годность каждого и сам распределял их в полки, командовать которыми были назначены иноземцы, начальствовавшие раньше в полках "иноземного строя".

С 1699 года изменяется принцип комплектования. Постепенно вводится рекрутская система набора. В военном отношении она была для своего времени прогрессивной, хотя легла тяжелым бременем на плечи простого люда. Условия существования рекрутов были невыносимо суровыми, что приводило к высокой смертности и массовым побегам.

К концу  первого десятилетия XVIII века действующая полевая армия состояла из 54 пехотных полков (в их числе гвардейские — Семеновский и Преображенский) и 34 полков кавалерии. Границы и города охраняли так называемые гарнизонные полки — 2 драгунских и 40 пехотных, которые были образованы частично из бывших полков "иноземного строя", а частично из стрельцов⁴.

Что касается численности и распределения личного состава внутри каждого   рода   войск,   то   ситуация здесь изменялась с течением времени. Пехота делилась на два вида — гренадеров и фузилеров⁵. К 1710 году помимо двух гвардейских полков сформировали 5 гренадерских и 47 фузилерных. После победы под Полтавой решено было иметь только 42 полка полевой пехоты: 2 гвардейских, 5 гренадерских и 35 фузилерных. Остальные полевые полки подлежали расформированию. Изменялись штаты полков. До 1704 года полк имел 10 фузилерных рот и лишь некоторые — 9 фузилерных и 1 гренадерскую. С 1704 года все полки имели 8 фузилерных и 1 гренадерскую роты. С 1708 года после объединения всех гренадерских рот в особые полки в полевых полках осталось по 8 рот, сводившихся в 2 батальона. Лишь Семеновский, Преображенский и Ингерманландский полки имели трехбатальонный состав (12 рот). По штатам 1711 года численность пехотного полка составила 1487 человек. По штатам 1720 года численность осталась почти прежней (1488 человек), но несколько изменилось соотношение строевых и нестроевых чинов в полку. Такое положение характерно для основного состава русской пехоты, если не брать в расчет некоторые особые формирования.

В кавалерии  шел аналогичный процесс. В 1702 году было сформировано 10 драгунских полков, в 1705-м — лейб-регимент (первый гвардейский кавалерийский полк). По штатам 1711 года определялось иметь 33 драгунских полка, не считая лейб-регимента, штат которых насчитывал 10 рот (всего в полку 1328 человек). По штатам 1720 года в кавалерии осталось 33 драгунских полка и лейб-регимент. Среди 33 полевых полков 3 были гренадерскими и 30 фузилерными. Численность полка составила 1253 человека. В 1721 году лейб-регимент   был   преобразован   в рядовой драгунский полк.