Государственная служба приказной системы управления

Приказы находились под жестким контролем со стороны высших органов власти (царя и Боярской думы). В полной мере обладая исполнительной функцией, приказы были фактически достаточно ограничены в распорядительной деятельности, осуществляя её в отношении органов местной власти в той мере, в которой это было допустимо в данный конкретный момент времени царем и Боярской думой.

1.2 Политика правительства в области формирования бюрократии

Развитие государственной системы управления подразумевало увеличение числа учреждений, а значит и числа лиц, занятых в сфере управления. Рост аппарата заставил правительство взять под контроль процесс формирования состава служащих, который до этого, как отмечает Н.Ф. Демидова, «шел на основе существовавшей ранее практики» [4,С.52]. Первые предписания, определявшие социальную базу для комплектования служащих, относятся к 1630 – началу 1640 года. Важной вехой в ограничительной политике правительства по регулированию состава подьячих стал указ 7 декабря 1640 года, который запрещал центральным и местным учреждениям принимать на службу тяглых и торговых людей, а также детей белого духовенства. Законодательные акты второй половины XVII  века распространили эти ограничения и на выходцев из низших разрядов служилых людей (детей казаков, стрельцов, пушкарей, казенных сторожей и др.) В результате закон сохранял право на поступление в подьячие за достаточно узким кругом лиц: за теми, кто в службе и тягле на записан. Таким образом, «служилые люди, находившиеся на действительной службе и связанные ее условиями – поместным владением, государевым жалованьем и т. п. не имели права в XVII  веке поступать в подьячие» [15,С.55]. В результате как для тяглого населения (крестьян и посадских), так и для служилых людей (дворянского и не дворянского происхождения) путь в приказную службу был закрыт. Это запрещение распространялось и на их детей.

Л.Ф. Писарькова замечает, что в XVII веке в основе ограничительной политики правительства лежали не столько сословные, сколько общегосударственные интересы [15,С.56]. Действительно, формирование подьячих из тяглого и служилого населения, обязанного пополнять бюджет (крестьяне) и исполнять различные государственные службы (служилые люди), наносило ущерб казне и нарушало равновесие между различными социальными группами населения, а значит, было нецелесообразным.

Бесспорными кандидатами в подьячие были только дети дьяков и подьячих, т.е. потомственные приказные люди. Что касается детей духовенства, то по отношению к ним политика правительства нередко менялась. Как уже отмечалось, указ 1640 года запретил прием в подьячие «поповских» детей, в конце XVII века эти ограничения были сняты, но в 1708 году приказная служба для них была снова закрыта. Подобные колебания в правительственной политике продолжались на протяжении всего XVIII века, что объяснялось, прежде всего, характером формирования этих слоев населения. Духовенство тогда еще не представляло отдельной социальной группы и, открытое для всех желающих, оно пополнялось в основном тяглыми людьми, как посадскими, так и сельскими, не исключая и помещичьих крестьян. Стремясь предотвратить отток тяглого населения, правительство регулярно проводило разборы детей священников, дьяконов и прочих церковных служителей и тех, кто не учился и не имел церковного места, — «безместных поповичей» — направляло в военную службу. Такие разборы проводились не только в XVIII, но и в первой половине XIX века.

Таким образом, крут лиц, из которых могли рекрутироваться служащие государственных учреждений XVII века, был сравнительно невелик. Помимо потомственных приказных и служилых людей, по каким-то причинам получившим право поступления в приказную службы, он включал пеструю по происхождению группу «вольных и гулящих людей». В результате, как показала в своей работе Н.Ф. Демидова, политика правительства по регулированию состава управления приносила свои плоды в стенах московских приказов, но влияние ее на состав местных учреждений было невелико [4,С.62-75].

Итак, в конце XV–XVI века в России складывается сословно-представительная монархия. В качестве центральных органов государственного управления выступали приказы, подчиненные Боярской думе.  Складывавшийся государственный аппарат укреплял власть великого князя Московского и царя всея Руси, способствовал проведению активной внешней  и внутренней политики государства.

В сфере формирования бюрократии правительство проводило ограничительную политику, что оказывало влияние на социальный состав приказных людей.

2 Организация государственной службы в приказах

2.1 Кадры приказной системы. Состав и численность приказных людей

Вся работа в приказах велась силами приказной бюрократии. Она принадлежала к правящей части общества и признавалась неподатным слоем. Внутри приказной бюрократии существовала своя иерархия, определявшая социальный статус и материальное положение каждого из служащих.

Высшим звеном приказной бюрократии были судьи (в документах они могли обозначаться по названию приказа, например, казначей – глава Казенного приказа). Судьи были членами Боярской думы, присутствовали при «сидении» государя с боярами, делали доклады по работе своего ведомства. Имели право высказывать свое мнение. Иногда один судья мог возглавлять несколько приказов.

Наиболее сложные и объемные дела судья решал совместно с подьячими. По остальным глава приказа мог принимать решение единолично. Это ставит под сомнение коллегиальный характер принятия решений в приказах. Косвенное подтверждение возможности единоличного решения различных вопросов находим у Г.К. Котошихина: «А судити указано в Приказех бояром, и околничим, и столником, и дворяном, и дьяком, кому в котором Приказе ведати приказано, всем вместе и без единаго и единому без всех, в правду, по святой Еуангелской заповеди Христове…» [9,С.132].

Помощниками судьи являлись дьяки. Иногда они могли самостоятельно  возглавлять приказ. Штат дьяков комплектовался обычно из рядового дворянства, лиц духовного звания или крупного купечества. В сферу компетенции дьяков входила подготовка докладов для судьи о работе приказа (или для царя), осуществление суда. Также они могли возглавлять столы. За службу дьяки «верстались» поместным и денежным окладами (до 600 четвертей и до 240 рублей в год).

Назначение судей и дьяков в приказы было исключительной прерогативой царя и Боярской думы. Скорее всего, проекты данных назначений готовились в Разрядном приказе с учетом ряда факторов: нахождения на службе в данное время, физической пригодности и т. п. Под началом дьяков находились подьячие – канцелярские служащие, рекрутируемые из дворян и детей приказных людей. Они делились на три группы:

1. «Молодые» (начинающие) подъячие. В течение нескольких лет они служили «неверстанно», т.е. без жалования, только за «приношения» просителей. Позже переводились на небольшой денежный оклад (1–5 рублей в год).

2. «Средние» подьячие. Получали денежный оклад (до 10–15 рублей в год).

3. «Старые» подьячие. Возглавляли повытья. Получали денежный оклад (до 60 рублей в год), иногда – поместный оклад.

Количество подьячих колебалось от нескольких человек до нескольких сотен человек в зависимости от величины и значимости приказа. Московские подьячие часто переводились во временные приказы, рассылались с поручениями в города, полки, посольства.

Должностные обязанности дьяков и подьячих определялись в каждом конкретном приказе в зависимости от его компетенции. В обычном порядке подьячие вели текущее делопроизводство, переписку с подчиненными учреждениями и должностными лицами на местах, а также вторичную документацию, например, книги «входящих» и «исходящих» документов и т. п. «Старые» подьячие следили за исполнением обязанностей среди подчиненных. Вместе с тем основная ответственность возлагалась именно на лиц, возглавлявших структурные подразделения приказов («столов» или «повытий»). При выявлении финансовых злоупотреблений подьячих возмещение денежных средств возлагалось именно на дьяка, непосредственного начальника виновного.

Значение дьяков в управлении было более значительным. В отличие от судей, дьяки — профессиональные управленцы, прошедшие все ступени служебной лестницы. Поэтому именно от них фактически зависело текущее состояние дел ведомства. Более того, известно о том, что дьяки могли «приказывать царским словом», т. е. передавать к исполнению устные указания царя [14,С.77].

Технический персонал приказов состоял из «сторожей» и «приставов» («недельщиков»). Первые — наемные лица, функцией которых было обеспечение сохранности помещения приказа. «Приставы» («недельщики») — должностные лица административно-полицейского аппарата, в обязанности которых, помимо прочего, входило непосредственное исполнение административных и судебных решений того или иного приказа. На пост пристава назначался дворянин. Нахождение в должности пристава обычно не превышало семи дней.

Также в штат приказов входили переводчики (специалисты по письменному переводу), толмачи (специалисты устного перевода), рассыльные, золотописцы.

Исполнение должностных обязанностей в органах государственной власти предполагает определенную подготовку. Работа в ряде приказов требовала определенного объема специальных знаний. Наиболее подготовленные специалисты работали в Посольском и Поместном приказах.

Служба в Посольском приказе, помимо прочего (высокой техники письма, владения приемами ведения документации), требовала знания иностранных языков. Подготовка переводчиков с иностранных языков для работы в приказе занимала достаточно большое место в системе подготовки кадров. Однако в основном переводчиками служили лица, являвшиеся выходцами из других стран.

Подготовка специалистов осуществлялась в XVII веке в специальных «школах» при приказах. Cпектр требующихся русским управленцам знаний был весьма широк. Он варьировал­ся от требований простой грамотности (умение читать и писать) до научных знаний в области истории, математики, юриспруденции, международных отно­шений, иностранных языков, географии, картографии и т.д. Такой широкий спектр необходимых знаний свидетельствует о том, что уже у истоков станов­ления государственной службы в России управленцам понадобились энцикло­педические знания. Это дает основание выделить приказную службу в особый вид умственного труда. По мнению Н.Г. Юркина, в отношении приказных управленцев можно говорить о выделении «людей нового типа» - «homo novus» [21,С.9]. Это люди с рационалисти­ческим мировидением; люди «открытые», стремящиеся ко всему новому и придерживающиеся принципа новизны как руководящего жизненного прин­ципа.

По подсчетам Н.Ф. Демидовой, к концу XVII века в центральном и местном управлении было занято около 4,7 тысяч дьяков и подьячих [4,С.31,37]. Вместе с начальниками приказов (судьями) и правителями приказных изб (воеводами) они составляли чуть больше 5 тысяч человек. В это число не входят технические и ли вспомогательные служащие, которые обеспечивали бесперебойную деятельность учреждений, но непосредственного отношения к управлению не имели. К ним относились переводчики, толмачи, золотописцы, приставы, станичники. Судя по сведениям, приведенным С.М. Соловьевым, эти служащие были немногочисленны и служили далеко не во всех приказах. Так, в 1675 году в 47 центральных учреждениях из   1664 человек (включая подьячих)  насчитывалось 75 приставов, 72 сторожа, 63 решеточных приказчика и др., что в общей сложности составляло 210 человек или 13% от общей численности [17,С.278]. Здесь не указано число переводчиков и толмачей, которое в таких приказах, как Посольский было значительным. Многочисленная по меркам XVII века армия государственных служащих, наполнявших центральные и местные учреждения допетровской России, время от времени подвергалась разборам и сокращениям. Однако, несмотря на быстрый рост правительственного аппарата XVII века, и вопреки мнению современников, писавших о «почти бесчисленном количестве» приказных людей, по отношению к численности населения их было немного. В 1640-е годах один служащий приходился на 4300 жителей (из 7 млн. человек), а в 1690-е гг. — на 2250 (из 11,2 млн. человек, по сведениям на 1678 г.)[15,С.45].

Во второй половине XVII века система государственного управления развивалась преимущественно за счет усложнения структуры учреждений и увеличения числа служащих. Действительно, за 50 лет число учреждений возросло менее чем в 1,5 раза, тогда как численность служащих — почти в 3 раза. Особенно резко эта тенденция проявилась в центральном управлении, где учреждений стало больше в 1,1 раза, а служащих — в, 3,4 раза.

Многочисленность приказных служащих удивляла иностранцев, писавших о «почти бесчисленном количестве» московских подьячих. По наблюдению Н.Ф. Демидовой, быстрый рост числа подьячих центральных учреждений объяснялся большим объемом деятельности этой группы служащих [4,С.40]. Они не только заполняли новые структурные подразделения приказов, но вместе с дьяками принимали непосредственное участие в местном управлении, охватывая «своей деятельностью всю страну» [15,С.44-45]. Часть служащих центрального аппарата находилась в постоянных разъездах по стране, принимая участие в работе различных временных комиссий по описанию и межеванию земель, следственным делам, сыске беглых и пр. Деятельность подьячих местных учреждений также не замыкалась стенами съезжей избы. Значительную часть времени они проводили в «посылках» по уезду для сбора денег и описания имуществ, межевым, судебным и прочим делам. По свидетельству самих подьячих, их поездки были настолько частыми, что «съезжая изба стоит многое время, как они бывают в посылках, без подьячих». Таким образом, в XVII веке представители администрации разного уровня находились в постоянном движении по стране.

В.О. Ключевский впервые отметил эту особенность в организации государственного управления Московского государства. По его мнению, воеводское управление устанавливало то «постоянное и живое движение правительственного класса из столицы в провинцию и обратно», на котором держалась «московская политическая и административная централизация». Благодаря этому движению «Боярская дума, действуя с помощью необильного, даже скудного сравнительно административного персонала, ...имела значение главного ткацкого станка, который на основе национальных, церковных и географических связей выводил редкую и грубую, но крепкую и выносливую ткань государственного порядка» [8,С.400]. Роль централизующего начала, утверждавшего государственность допетровской Руси, выполняли не только высшие чины, но и служащие всех уровней управления, включая местный. Мобильность администрации, подчиненной единому центру, составляла отличительную черту государственного управления XVII века.

2.2 Должностные обязанности приказных людей. Иерархия чинов

В Московской Руси как должности, так и чины, в современном значении почетных званий, одинаково назывались чинами. Чины-звания постепенно вырабатывались из должностей, утративших первоначальное свое значение, подобно тому, как чины Табели о рангах выработались из должностей, установленных Петром Великим». В XVII веке сложилась четкая иерархия чинов, образовавших служилую лестницу. На самом ее верху находились думные чины, вторую и третью ее ступени занимали придворные чины, которые тесно переплетались с сословными чинами-наименованиями, отражавшими иерархию различных дворянских групп. Эта лестница, скорость продвижения по которой определялось родовитостью лица, выглядела следующим образом: