Городовое положения в России

     Представительствовал  в "общей думе" городской голова, который избирался на "собрании общества градского", то есть лишь капиталистами  из разряда именитых граждан и  купцами двух гильдий.

     Затем "общая дума" выделяла из своей  среды более тесную коллегию - шестигласную думу, выбирая туда из числа своих  членов по одному от каждого из шести  разрядов городского населения. Кроме  того, в состав шестигласной думы входил городской голова. Наконец, в городе действовал еще магистрат, выбиравшийся только из среды купцов и ремесленников  города. По Городовому положению 1785 года магистрат был учреждением судебным, но губернскому магистрату, несмотря на его сословный состав, была, кроме  того, присвоена функция надзора  за всесословными думами. То была своеобразная и довольно уродливая комбинация, по которой заведование городскими делами одновременно вручалось и  собранию наиболее богатых купцов ("собрание общества градского"), и коллегии представителей всех разрядов городского населения ("общая дума"), причем первому собранию всецело предоставлялось  производство выборов городского головы, заседателей магистрата и совестного суда и руководство составлением городовой обывательской книги, а все прочие функции по заведованию  городскими делами одновременно присваивались  обоим этим учреждениям, без всякой попытки сколько-нибудь ясно разграничить сферы их деятельности.

     Посмотрим же теперь, в какой мере осуществлялся  во всей этой комбинации учреждений принцип  всесословности городского самоуправления. Мы только что видели, что "собрание общества градского" и "магистрат" были по Городовому положению всецело  сословными учреждениями. Напротив, думы - общая и шестигласная - формально  строились на всесословном начале благодаря  тому, что в них имел свое представительство  всесословный разряд "настоящих  городских избирателей".

     Мы  должны теперь, однако, отметить, что  и здесь провозглашенный на бумаге новый принцип потерпел на практике резкое крушение при встрече с  устойчивой и неподатливой старинной традицией. Дворяне, имевшие дома в городах, не обнаруживали никакой склонности участвовать в городских думах наравне с купцами и посадскими "мужиками". В этом отношении всесословный принцип, введенный Екатериной II в ее Городовое положение, стоял в полном противоречии с общими условиями и порядками русской жизни того времени и с общим духом законодательства самой Екатерины.

     То  была эпоха резкого обособления  сословных групп, эпоха окончательного расцвета крепостного права и  дворянских привилегий. Как можно  было рассчитывать на то, что среди  этого неограниченного торжества  сословной исключительности во всех отраслях жизни люди вдруг будут  перерождаться на краткое время  посещения заседаний городской  думы и дружно приступят там к  общей работе, забыв о сословных  перегородках? Для того времени - явно беспочвенная мечта законодательницы. И немудрено, что тогда эта  мечта так и не претворилась в  жизнь.

     Скорее  можно было бы ожидать некоторого успеха в этом направлении в столицах, где и дворянства было больше, и  деятельность по городскому самоуправлению могла сама по себе представить больше интереса, нежели в провинциальных городах того времени. В нашем  распоряжении есть подробные сведения о ходе дел в московских думах  в царствование Екатерины II И эти  сведения раскрывают картин полной неудачи  в попытке Екатерины установить совместную работу сословий на поприще  муниципального управления. В первое трехлетие существования Московской городской думы (1786-1789 годы) от настоящих  городских обывателей в общую  думу была выдвинута почти исключительно  разная служилая мелочь - канцеляристы, низшие служители-копиисты, капралы  и т. п. Самыми высокими чинами в этой группе были коллежские регистраторы и один титулярный советник. Настоящее  дворянство, владевшее городскими домами, совсем не фигурировало в думе.

     Вскоре  и чиновники стали уклоняться от участия в думе. При этом было даже выдвинуто искусственное толкование одной статьи Городового положения с целью доказать, что и по смыслу закона будто бы дума должна состоять только из купцов и ремесленников. В статье 172 Городового положения действительно было сказано: "общая городская дума была составлена из людей, занятых торгами, промыслами и ремеслами, обязаны собираться по однажды в каждый срок заседания (то есть раз в три года) или же, когда нужда и польза городская потребует, и в другое время". Слова, обозначенные мною здесь курсивом, и послужили для дворян формальным основанием для оправдания своего уклонения от участия в думе. Между тем легко видеть, что эти слова вовсе не означали, что дума должна состоять исключительно из купцов и ремесленников. Ведь статья 172 посвящена не определению состава думы, а определению сроков ее созыва, и упоминание о присутствии в думе людей, занятых торговой и ремесленной деятельностью, приводится в этой статье лишь как мотив к установлению редких созывов обыкновенных собраний общей думы. Но эта оговорка вовсе не исключала присутствия в думе наряду с купцами и ремесленниками также в гласных, принадлежавших к другим общественным состояниям. Статьи же 157 и 158, специально посвященные определению состава думы, прямо призывали к участию в ней всех "настоящих городских обывателей", без каких-либо сословных ограничений. Несмотря на все это, за ссылкой на статью 172 в этих случаях было признано полновесное значение, и гласные - дворяне быстро исчезли из городской думы. От ряда "настоящих городских обителей" в думу стали проходить по объявляемым ими капиталам принадлежавшие и к гильдейскому купечеству.

     Так и екатерининская городская дума оказалась на деле таким же купеческо-ремесленническим учреждением, каким ранее были городовой  магистрат и посадский сход. Идея всесословности городского самоуправления была торжественно провозглашена, но не была осуществлена в судьба другой руководящей идеи этого положения.

     Посмотрим теперь, какова была судьба другой руководящей  идеи этого положения.

     Явились ли созданные Екатериной II городские  учреждения действительно самостоятельными органами городского самоуправления, перешло ли на самом деле заведование  городским общественным хозяйством в руки представителей городского населения?

     Компетенция городских дум по Городовому положению 1785 года очерчена в статье 167 этого  законодательного памятника. Предметы ведомства дум сведены здесь  к следующим восьми рубрикам:

     1) прокормление и содержание городских  жителей, 

     2) предотвращение ссор и тяжб  города с окрестными городами  и селениями, 

     3) сохранение в городе мира, тишины  и согласия,

     4) наблюдение порядка и благочиния,

     5) обеспечение города привозом  необходимых припасов,

     6) охрана городских зданий, заведение  нужных городу площадей, пристаней,  амбаров, магазинов, 

     7) приращение городских доходов

     8) разрешение сомнений и недоразумений  по ремеслам и гильдиям.

     В какой мере думы получили фактическую  возможность развивать самостоятельную  деятельность во всех этих самим законом  указанных им направлениях? Выполнение четвертого пункта этой программы - надзора  за порядком и благочинием в городе - с самого начала приняло характер несения членами шестигласной думы полицейских служб по наряду местной  коронной администрации. Губернаторы  и губернское правление предъявляли  требования, чтобы члены шестигласной думы являлись на дежурство на рынках вместе с частными приставами для  смотрения за тем, чтобы при покупках не было обмана или обвеса; вызывали тех же гласных на дежурство у  речных перевозов и т. п. Замечательно, что статья 101 того же Городового положения  прямо освобождала на будущее  записанных в гильдии купцов от несения  разных казенных служб, которые были столь распространены в доекатерининской посадской общине. Однако администрация  совершенно игнорировала эту статью Городового положения и не переставала предъявлять к членам дум требования личного отправления ими разных посылок и командировок по усмотрению полицейских властей. Тщетно думы протестовали против такого своеобразного понимания пункта 4 статьи 167 Городового положения. Московская шестигласная дума, например, в марте 1787 года в ответ на требование губернского правления, чтобы гласные дежурили у перевозов, донесла следующее:

     "Наблюдение за перевозами - по 4 пункту 167 статьи Городового положения - принадлежит только до благочиния и частных приставов, но совсем уже не есть законопозволительная должность думы, ибо таковая состоит не в личном присмотре, а в предохранении и отвращении непорядков способом ее распоряжений, если же она тем личным по разным местам присмотром заниматься будет, то недостанет время уже иметь собрание в назначенном для нее месте и делать поведенные исполнения, а паче прилично ли будет быть при лодках на бессменном бдении из находящихся в думе членов именитых граждан, градского головы и имеющих чины обер-офицерские".

     Однако  вопреки таким попыткам самозащиты со стороны дум губернское начальство упорно отказывалось различать распорядительные и исполнительные функции применительно  к городским учреждениям или, правильнее сказать, присвоя распорядительную власть самому себе, требовало от думских  гласных лишь личного исполнения различных служебных посылок  по нарядам губернского правления. Аналогичная роль доставалась на долю дум и по первому пункту статьи 167 Городового положения, возлагавшему на думы заботы о материальном благосостоянии городского населения. Выполнение этого  пункта на практике свелось почти  исключительно к установлению такс на различные съестные припасы. При  этом на долю думы выпадала только предварительная  расценка соответствующих продуктов, то есть опять-таки чисто черновая исполнительная работа, тогда как самое установление таксы на основании такой расценки производилось коронной полицией. Подобные же функции отправляла дума и при установлении обязательных мер.

     С мероприятиями по установлению в  городе мер и цен близко соприкасались  действия думы вообще по урегулированию городских промыслов и торговли. Вопросы этого рода были отнесены к компетенции думы восьмым пунктом  статьи 167 Городового положения. Но в  то же время по ремесленному положению  ремесленные цехи были подчинены  магистрату. Создавались путаница и  неустойчивость в порядке направления  дел, касавшихся так или иначе  городского ремесла, и, в конце концов эта путаница законодательных постановлений  открывала полный простор для  произвола губернатора и губернского  правления, которые либо вершили  такие дела по своему непосредственному  усмотрению, либо направляли их то в  думу, то в магистрат, то в городскую  полицию без какой-либо постоянной системы, в силу случайных и произвольных своих решений. Зато мероприятия  по урегулированию городских торгов признавались бесспорным предметом  ведения думы, как это видно  из делопроизводства городских дум  екатерининской эпохи. В громадном  большинстве случаев мероприятия  эти сводились к воспрещению  и преследованию в городе торговой деятельности лиц, не приписанных к  городовому мещанству.

     На  первый взгляд значительный простор  для самодеятельности думы открывался седьмым пунктом статьи 167 Городового положения, в котором думе прямо  присваивалась инициатива по части  забот о приращении городских  доходов на пользу города и по части  распространения заведений, приписанных  к Приказу общественного призрения. "Приращения городских доходов", если не считать установленных в  законе отчислений в пользу города от некоторых государственных сборов, производились в сущности только в двух формах:

     1) в пользу города жаловались  высочайшею властью некоторые  имущества, могущие приносить городу доход,

     2) дума сдавала на содержание  отдельным предпринимателям различные  оброчные городские статьи.

     Случай  пожалования городу ценного имущества  произошел в Москве в 1786 году. Императрица  пожаловала городу Москве "для улажения доходов его на разные нужды" обветшавший каменный гостиный двор в Китай-городе, с тем чтобы можно было продать в пользу города как строение этого двора, так и состоящее под ним место. По статье 167 в распоряжение пожалованным городу имуществом, несомненно, должна была вступить дума. Между тем московский главнокомандующий передал все дело о реализации этого высочайшего пожалования специальному совещанию из представителей купцов, созванному помимо думы.

     Что касается сдачи с торгов оброчных городских статей, то московская, дума первоначально приступила было к  самостоятельным действиям в  этом направлении, но уже в марте 1787 года губернское правление прислало в думу указ с выговором за самовольную  отдачу в оброк рыбных ловлей, перевозов, весов, лавочных мест и других городских  статей; на будущее время строго воспрещалось думе самостоятельно решать дела по челобитьям о сдаче оброчных статей без предварительного представления  о том главнокомандующему или  губернатору. И с этого момента  дума перешла на положение лишь передаточной инстанции при направлении этого  рода дел главнокомандующему. Дума принимала прошения, наводила по ним  предварительные справки, рапортовала  о них главнокомандующему или  губернатору и ожидала его  указа. К этому сводилась вся  ее роль.

     Такой порядок взаимных отношений между  думой как органом "городского общества" и коронным начальством  города вовсе не вытекал из постановлений  Городового положения 1785 года на основании  положения отношения эти должны были сводиться лишь к тому, что  как генерал-губернатору и губернатору  предоставлялось делать от себя предложения  городскому обществу о нуждах города, которые подлежали обсуждению общества (ст. 30 и 38), так и городскому обществу и магистрату предоставлялось делать представления губернскому правлению и губернатору о своих общественных нуждах (ст. 8 и 36); ясно, что в силу этого дума вовсе не лишалась распорядительной власти в кругу предоставленных ее ведению дел. Эти статьи положения лишь давали возможность губернскому начальству ставить на очередь думского обсуждения различные вопросы городской жизни, а думе - возможность обращаться за содействием губернского начальства в делах, касающихся городских общественных нужд, поскольку она сама не могла разрешить этих дел своей распорядительной властью. Затем всякое дальнейшее вмешательство коронных властей в деятельность думы должно было, по смыслу Городового положения, ограничиваться лишь надзором за законностью думских постановлений. Статьи 37 и 170 Городового положения ясно устанавливали, что в пределах своей компетенции дума не может принимать лишь противозаконных постановлений. Между тем губернское начальство на практике сосредоточивало в своих руках распорядительную власть во всех делах, отнесенных статьей 167 к ведению думы.