Городовое положения в России

     Ратуша  и земские избы просуществовали  до двадцатых годов XVIII столетия. Начиная  с 1720 года Петр вторично перерабатывает строй городского управления.

     В 1720 году, взамен ратуши для заведования  городами всей России, учреждается  главный магистр, а затем по отдельным  городам взамен земских изб вводятся губернские, провинциальные и уездные  магистраты. Главный- магистрат, учрежденный  в Петербурге, был составлен опять-таки из лиц, выбираемых торгово-промышленным населением столицы, но эта выборная коллегия получила на этот раз коронный президиум: президент главного магистрата и его товарищ назначались царем. Магистраты губернских, провинциальных и уездных городов, подчиненные главному магистрату, составлялись из бургомистров и ратманов, которые выбирались на мирских посадских сходах, но лишь из первостатейных и зажиточных граждан.

     Эти петровские магистраты вскоре по смерти преобразователя были отменены, но по воцарении Елизаветы Петровны восстановлены и просуществовали  в своем первоначальном виде вплоть до преобразований Екатерины II.

     Магистраты  были чисто посадскими, а не общегородскими учреждениями. На них возлагалась  задача сведать всех купецких торговых людей и... рассыпанную сию храмину  паки собрать". Вводя магистраты, Петр установил новое деление  городских жителей на "регулярных" и "нерегулярных" граждан. "Регулярные" граждане, которые только и составляли предмет ведения магистратских  учреждений, были разделены на две  гильдии. К первой гильдии были отнесены банкиры, купцы, торгующие в отъездах и в городских рядах, городские  доктора, аптекари, лекари, шкиперы  купеческих кораблей, золотари, серебреники, иконники, живописцы; ко второй гильдии  относились мелочные торговцы, харчевники и разного рода ремесленники. Все  это - те самые элементы, которыми исчерпывался и состав людей посадских в  Московском государстве.

     Очень скоро новая, введенная Петром классификация  была изменена: ремесленники, отнесенные ко второй гильдии, выделены в особые корпорации - цехи, а все остальное  посадское население вместо двух гильдий стало по-прежнему делиться на три гильдии, во всем подобные трем "статьям" прежнего времени. Эти-то люди посадские трех статей, с цеховыми ремесленниками в придачу, и, составили  тот круг городского населения, пределами  которого ограничивалось на самом деле ведомство магистратских учреждений. Под новыми названиями мы встречаем  здесь, таким образом, тот самый строй городского управления, который действовал и в Московской Руси.

     Магистраты  ведали суд над посадскими людьми и казенные сборы, падавшие на посадское  население. Эта, последняя финансовая их функция решительно выдвигалась  правительством на первый план. Ради нее  именно в законе было установлено, чтобы  в члены магистратов были выбираемы  только первостатейные посадские люди и чтобы выбирать их могли только люди первой и второй статей. В законе прямо указывалась фискальная цель этого ограничения: за всякие недоборы с посада по казенным податям и  другие упущения по службе должны были расплачиваться из своих средств  и сами члены магистрата, и те, кто их выбирал. Для того чтобы  было с кого взыскивать во всех таких  случаях, закон и допускал к участию  в магистратских выборах только наиболее зажиточных членов посадской  общины. Управление городом отдавалось, таким образом, в руки кучки местных  богачей, как было и в Московском государстве.

     Сами  выборы членов магистрата опять-таки по образцу мирских выборов Древней  Руси носили характер не столько передачи избираемому лицу полномочий от избирателей  как выразителю и представителю  мирских интересов, сколько ручательства со стороны избирателей перед  властью в том, что избираемый человек будет исправно выполнять  правительственные поручения, с  обязательством отвечать за все его  неисправности. Вот почему при выборах  магистратских членов на посадских  сходах за самыми редкими исключениями не происходило правильного голосования.

     Сход  просто разбивался на группы. Каждая группа писала выборный приговор на своего кандидата  и собирала под него рукоприкладства. Так, на одно и то же место получалось несколько "выборов за руками" на разных лиц и с разными подписями. Все эти выборные листы вместе отсылались в главный магистрат, и уже это центральное учреждение само решало, который из кандидатов достоин утверждения, причем решающую роль играло не количество избирателей, подписавшихся под выборами каждого кандидата, а, прежде всего степень платежеспособности подписавшихся лиц.

     Ясно, что целью выборов полагалось не замещение выборной должности  таким человеком, которому доверяет большинство местного населения, а  обеспечение правительства на случай каких-либо упущений члена магистрата возможностью учинить следуемое  взыскание с наиболее платежеспособных членов этой посадской общины. В  силу такой постановки магистратской  службы магистраты, несмотря на свой выборный состав, превращались в местные органы правящей бюрократии, действовавшие  только по приказаниям из центра и  лишь перед центральной властью  обязанные отчетностью.

     Настоящим средоточием мирского самоуправления на посаде стал в XVIII столетии не магистрат, а посадский мирской ход со своим исполнительным органом - выбранным  на сходе посадским мирским старостой. Зато область самостоятельной деятельности посадского схода была чрезвычайно  стеснена. Формально сход был наделен  немалыми правами. Он мог облагать посад  мирскими сборами, распоряжаться мирскими суммами, издавать постановления по городскому благоустройству, избирать некоторых должностных лиц. Однако на деле все эти права пресекались  самым решительным образом властью  местного магистрата и местного воеводы.  

2. Жалованная грамота городам 1785 года 

     Сравнивая все известные  нам времена России,

     едва  ли не всякий из нас  скажет, что время 

     Екатерины было счастливейшее  для гражданина

     российского: едва ли не всякий из нас пожелал 

     бы  жить тогда, а не в  иное время.

     Н.М. Карамзин 

     В таком состоянии находилось городское  управление к началу царствования Екатерины  II. В 1767 году Екатерина созвала комиссию из выборных представителей от всех свободных сословий для составления проекта нового государственного уложения; члены этой комиссии привезли с собой данные им избирателями "наказы", заключавшие перечисление отягощений, нужд и желаний местного населения. Содержание наказов - сплошной вопль об уменьшении служб, повинностей, налогов, совокупность которых изнуряла городское население и ставила непреодолимые препятствия какому бы то ни было улучшению городской жизни. Составители городских наказов касались также и различных недочетов в строе городского управления. Но в этом критика наказов не шла далее подробностей и частностей. Общих планов переустройства городского управления мы здесь не находим. Горожане XVIII столетия так свыклись с той организацией городских учреждений, которая в своих основных чертах была заложена еще во времена московских царей, а при Петре Великом только переменила внешние формы и названия, что им и не приходила в мысли возможность перестроить это управление на каких-либо новых началах. Они мечтали только об одном - об уменьшении бремени податей и повинностей.

     Между тем в правительственных сферах со времени воцарения Екатерины II уже созревало решение уничтожить прежнюю разобщенность различных групп городского населения и создать из города всесословный самоуправляющийся союз.

     Еще ранее в нововведениях Екатерины II проглянула идея объединения городских  жителей всех сословий на почве городского самоуправления. Уже порядок избрания депутатов от городов в комиссию по составлению проекта государственного уложения в 1767 году был установлен на всесословном начале. Депутат от города в эту комиссию должен был избираться всеми горожанами без различия сословий, то есть и посадскими, и дворянами  и приказными и всеми прочими  обитателями города. Тогда же была учреждена новая должность - "градского  головы", избираемого горожанами сообща, он был представителем всего  города в совокупности,

     Все эти частичные начинания и  опыты, клонившие к переустройству городского управления на совершенно новых началах, получили, наконец, полное развитие и систематическое завершение в 1785 году с изданием Городового положения, обнародованного Екатериной II в  виде жалованной грамоты городам  Российской империи. При составлении  этого Городового положения Екатерина  широко воспользовалась материалами, собранными некоторыми частными комиссиями, действовавшими при упомянутой выше комиссии депутатов 1767 года. То были по преимуществу извлечения из различных  остзейских, немецких и других иноземных  городских статутов. Городовое положение 1785 года во многих своих частях и  стало довольно небрежно выполненным  соединением отрывков из этих извлечений в один общий текст, словно сшитый из пестрых лоскуточков и обрезков.

     Вот почему неясности, противоречия, пробелы  встречаются на каждом шагу в этом на редкость плохо и неумело редактированном  памятнике Екатерининого законодательства. Тем не менее, все-таки с достаточной  определенностью и отчетливостью  в нем выражены две руководящие  идеи, как раз прямо противоположные  основам предшествующего строя  городского управления, а именно: первая - объединение городских жителей  всех сословий, имеющих постоянное пребывание и владеющих недвижимостью в черте городской оседлости, в единое "общество градское" и вторая - предоставление органам этого общества заведования всеми отраслями общегородского хозяйства.

     Посмотрим теперь, в какие формы были воплощены  эти идеи по закону и в какой  мере они практически осуществились  в жизни.

     Наряду  с торгово-промышленными слоями населения, избирательные права  получили дворяне-домовладельцы, входившие  в разряд "настоящих городских  обывателей", и представители  научной и творческой интеллигенции, которые вместе с горожанами, имевшими "стаж" выборной службы, банкирами  и "всякого звания и состояния  капиталистами" составляли разряд "именитых граждан" (ст. 67). Необходимо заметить, что такого широкого участия населения  городское законодательство не знало  до 1917 г.

     Городовое положение 1785 года установило следующую  классификацию составных элементов "общества градского". Горожане были разделены на шесть разрядов:

     1) "настоящие городовые обыватели" - это все, владеющие недвижимостью  в черте города независимо  от своего сословного положения; 

     2) купцы трех гильдий, объявившие  за собою соответствующие капиталы;

     3) цеховые ремесленники;

     4) иногородные и иностранные гости; 

     5) "именные граждане", в свою  очередь распределявшиеся на  семь разрядов, или, по терминологии  Городового положения, на семь "наименований":

     а) дважды с похвалою отправлявшие выборную по городу должность;

     б) ученые, имеющие академические или  университетские аттестаты;

     в) дипломированные академией художники;

     г) капиталисты, объявившие за собой капитал  не менее, чем в 50 тыс. рублей;

     д) банкиры с капиталом от 100 до 200 тысяч рублей;

     е) оптовые торговцы;

     ж) кораблехозяева, отпускающие свои корабли  за море;

     6) посадские - так стали теперь  называться городские старожилы,  занимающиеся промыслом, рукоделием  или работою и не принадлежащие  ни к одному из предшествующих  разрядов.

     Все эти разряды городского населения  были призваны к участию в общегородском  самоуправлении. Так как к разряду "настоящих городовых обывателей" причислялись все владельцы недвижимости в черте города, а следовательно, и домовладельцы из дворян, духовных и других сословий, то участие представителей этого разряда в городском  самоуправлении и придавало последнему всесословный характер.

     Впрочем, отдельные разряды горожан не равномерно могли участвовать в  различных органах городского самоуправления, созданных Городовым положением 1785 года, так как существовала довольно сложная и весьма неуклюжая комбинация учреждений.

     Во-первых, раз в три года губернатором должно было созываться "собрание общества градского". В нем могли участвовать  с правом голоса только крупные капиталисты  из разряда именитых граждан и  купцы двух первых гильдий, ибо право  участия было ограничено имущественным  цензом - капиталом не менее 5000 рублей. Но наряду с этим "собранием общества градского" были введены еще два  общегородских учреждения: общая  городская дума и Шестигласная дума. Общая городская дума составлялась уже из представителей всех поименованных  выше шести разрядов городского населения. "Настоящие городовые обыватели" посылали в общую думу по одному представителю от каждой полицейской  части города; гильдейское купечество - по одному от каждой гильдии; цеховые  ремесленники по одному от цеха; иностранные  и иногородные гости - по одному от "народа", именитые граждане - по одному от "наименования" и, наконец, посадские - по одному от каждой полицейской части  города.