Зонирование

    Именно  данный нормативный акт определяет правовые основы территориального зонирования, в основе которого лежит разделение городской территории на определенное число зон с фиксированными границами. Для всех зон и соответственно для каждого земельного участка, расположенного в этих зонах, устанавливаются градостроительные регламенты использования и строительного изменения недвижимости: виды разрешенного использования объектов недвижимости (владельцы вправе выбирать вид из списка видов, установленного регламентом; предельные (минимальные и/или максимальные) показатели площади и линейных размеров (по ширине и длине) земельных участков; предельные параметры разрешенного строительства на земельных участках (например, отступы построек от границ земельных участков показатели высоты или этажности построек, процента застройки участков и др.); показатели мест парковки автомобилей и т.д.¹¹

    Так, в жилой территориальной зоне могут располагаться дома малой  этажности (1-2 этажа), средней этажности (до 5-ти этажей) и многоэтажных домов. Если мы возьмем, например,  жилую  зону с домами малой этажности, то в перечень параметров разрешенных  градостроительных изменений на земельном участке могут входить: теплицы; оранжереи; надворные туалеты; небольшие индивидуальные мастерские; сараи, бани и иные надворные постройки; резервуары для хранения воды; отдельно стоящие гаражи или стоянки на одну машину и т.д.¹²

    Таким образом, наличие градостроительных  регламентов создает условия  для четкого правового регулирования  пользования земельными участками  и зданиями, строениями, сооружениями на участке как единым комплексом и определяет права и обязанности  на земельные участки в поселениях.¹³

    Проведению  правового зонирования не мешает отсутствие окончательно разграниченного права государственной и муниципальной собственности в поселениях, поскольку правовое зонирование регулирует вопросы использования городской земли, но не распоряжения ею.¹⁴ Система правового зонирования сопрягается с иными подсистемами регулирования, связанными с установлениями ограничений на землепользование и застройку по требованиям экологии, охраны памятников истории и культуры и т.д. Выработка сводных регламентов проводится путем многочисленных консультаций разработчиков «Правил» с соответствующими специалистами.¹⁵

    При этом существующие объекты, которые  не вписываются в принятые регламенты, сохраняются, но изменение их строительных параметров допускается только в  случае, если таковые направлены на приведение использования объекта в соответствии с регламентом данной зоны.¹⁶

    Следовательно, в отличие от ЗК РСФСР «Правила»  устанавливают список разрешенных видов (не однозначного) использования участков, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны; при этом конечный выбор использования из установленного списка делает собственник (арендатор) участка.

    Параметры и виды использования земельного участка (как и ограничения) устанавливаются  для всех участков в пределах территориальной  зоны, а собственник вправе использовать участок с расположенными на нем  объектами недвижимости теми способами  и в тех целях, которые не запрещены  в ее пределах. Поскольку правила  устанавливаются по отношению к  каждой территориальной зоне, то разные территориальные зоны, расположенные  в разных местах города, но принадлежащие  к одному базовому типу, могут различаться  по набору видов разрешенного использования  недвижимости и по ее параметрам.¹⁷ Более того, может быть предусмотрен основной и факультативные виды градостроительного использования участка в пределах территориальной зоны.

    Необходимо  иметь в виду, что устанавливаемые  Правилами градостроительные регламенты отличаются от строительных норм, правил и стандартов, равно как и от введенных Федеральным законом  «О техническом регулировании» технических  регламентов.¹⁸ Последние вскоре заменят экологические нормативы, СНиПы и СанПиНы, которые фактически и так являются техническими регламентами по своей сути. Несомненно, к общим техническим регламентам будут отнесены различные защитные и охранные зоны.¹⁹

    В числе принципиальных отличий градостроительных  регламентов от технических регламентов  следует считать, во-первых, порядок утверждения. Градостроительные регламенты утверждаются актом органа местного самоуправления, технические регламенты – федеральным законом.

    Во-вторых, принципиально отличается их сфера действия. Градостроительные регламенты определяют параметры и виды использования территории поселения в части застройки и т.д., то есть определяют внешнюю форму строительной деятельности в поселениях. Технические регламенты содержат нормы и правила безопасного ведения строительных работ (нормы строительной, экологической, технической и иной безопасности), то есть определяют сам порядок безопасного ведения строительства.

    Таким образом, Градостроительный кодекс РФ впервые легально и однозначно ввел необходимость правового (территориального) зонирования и «Правил землепользования и застройки» для каждого муниципального образования, а в соответствии с Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., планировка и застройка – это один из вопросов местного значения. Целевое назначение земель нашло свое продолжение в градостроительном регламенте, определяющем строительные и хозяйственные «изменения» недвижимости (и земельных участков).

    Предусмотренный градостроительным законодательством  порядок уточнения пределов использования  земельных участков в поселениях заключается в следующем: 1) назначение земель определяется через «разрешенное использование земельных участков»; 2) разрешенное использование устанавливается  градостроительным регламентом, который содержит совокупность параметров и видов использования участков, включая допустимые изменения объектов недвижимости; 3) градостроительный регламент разрабатывается и содержится в составе нормативных правовых актов органов местного самоуправления - «Правил землепользования и застройки», которые не являются градостроительной документацией; 4) «Правила» разрабатываются органами местного самоуправления на основе правового зонирования.²⁰

    Администрация города посредством «Правил» получает возможность, во-первых, эффективно осуществить  политику обустройства территории и  регулировать местные программы; во-вторых, сохранять некоторые земельные участки (около 30%) для перспективного использования с помощью особых правовых процедур; в-третьих, использовать новые рычаги управления и контроля над ситуацией, перевести многие из сегодняшних «неуставных» отношений на правовую основу. Последнее возможно, поскольку «Правила» устанавливают полномочия разных субъектов, управлений и служб города, что позволяет администрации эффективнее использовать обращения в суд для достижения результатов в интересах городского сообщества; в-четвертых, появляется возможность выбора наиболее выгодного и эффективного использования недвижимости (и земельных участков) из нескольких разрешенных вариантов, что позволяет оперативно реагировать на изменение рыночной ситуации без бюрократической волокиты.

    Главное же заключается в том, что с  введением системы правового  зонирования в городе появляются ясные и «прозрачные» правила  игры для всех участников инвестиционно-строительного  процесса. В этом заинтересованы все: и администрация города, которая  нуждается в четких основаниях для  принятия решений, и застройщики (собственники недвижимости), которые нуждаются  в общепринятых и ясных стандартах принятия решений, чтобы снизить  возможность произвола со стороны  чиновников. Кроме того, Правила  предлагают упрощение и упорядочение процедур, связанных с передачей  прав на земельные участки и иные объекты недвижимости, а также  с получением разрешительной документации, что при сегодняшней бюрократизации процесса является значительным шагом  навстречу интересам инвесторов.²¹

    Однако, не смотря на ряд прогрессивных норм и решений, градостроительному законодательству в части установления правового режима земель поселений не удалось избежать ряда недостатков. Земельная реформа в городах и других поселениях в основном осуществлялась без учета социально-экономической значимости этих земель в формировании благоустроенной среды проживания. Градостроительная документация до сих пор не учитывает в достаточной степени экономическую ценность земли, не дает необходимых вариантов определения градостроительных условий использования земельных участков.

    Кроме того, в подавляющем большинстве  муниципальных образований России до сих пор не разработаны Правила  землепользования и застройки (например, в Волгоградской области по состоянию  на март 2004 г. они разработаны только в одном из 39 муниципальных образований). Причины этого носят объективный  и субъективный характер. Не пытаясь  отразить весь их спектр, хотелось бы обратить внимание на три из них. Во-первых, разработка Правил является весьма дорогой в  финансовом отношении процедурой, в  то время как стандартной ситуацией  для большинства муниципальных  образований является отсутствие необходимых  денежных средств. Во-вторых, большинство  должностных лиц органов местного самоуправления, от которых зависит  разработка Правил, не заинтересованы в этом, поскольку установление четкой и «прозрачной» процедуры осуществления  строительной деятельности (изменения  параметров объектов недвижимости на участке) приведет к ликвидации многих существующих коррупционных схем.

    В-третьих, разработка районными (городскими) архитекторами  градостроительных регламентов  и утверждение их Правилами землепользования и застройки само по себе «автоматически»  не решает всех проблем в сфере  градорегулирования, поскольку необходимо одновременное принятие и ряда иных документов органами местного самоуправления – о межевании, о черте поселений, о порядке проведения торгов, о  публичных сервитутах, о минимальных  и максимальных размерах земельных  участков и т.д.

    Ситуация  с практически повсеместным отсутствием  на местном уровне правил землепользования и застройки (и вытекающими из этого проблемами в плане защиты прав граждан и их объединений  в сфере градостроительной деятельности) обуславливает необходимость вмешательства  в данный процесс органов государственной  власти, затрудняемый, однако, двумя  причинами.

    Во-первых, планировка и застройка территории муниципального образования является вопросом местного значения, что следует  из Федерального закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.²² (аналогичная норма была закреплена и в его предыдущей редакции). Во-вторых, согласно п. 1 ст. 87 Бюджетного кодекса РФ, к числу расходов, финансируемых исключительно из местных бюджетов, относятся «прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления». Поскольку вопросы планировки и застройки территории поселений являются вопросом местного значения, финансируемого из местного бюджета, органы государственной власти Российской Федерации и субъекта РФ не вправе вторгаться в сферу компетенции органов местного самоуправления и административными методами «ускорять» разработку правил землепользования и застройки, так необходимых гражданам и юридическим лицам, находящимся в пределах городских поселений. Более того, отдельные попытки вторжения субъектов РФ в муниципальные градостроительные вопросы (например, в установлении видов территориальных зон в муниципальных образованиях) уже получили негативную оценку в юридической литературе.²³

    Что же следует предпринять в данной ситуации? На наш взгляд, разработка каких-либо карательных санкций  в отношении должностных лиц  органов местного самоуправления ничего не даст для решения указанной  проблемы. Представляется, что одним  из вариантов решения проблемы является выделение определенной доли денежных средств из федерального бюджета (бюджета  субъекта РФ) органам местного самоуправления на разработку правил застройки, то есть использование не административных, а финансово-экономических рычагов  воздействия на местные власти.

    Перечень  конкретных мероприятий по разработке правил землепользования и застройки  территории муниципальных образований  субъекта РФ с указанием объема и  источников их финансирования может  быть предусмотрен, например, долгосрочной или среднесрочной целевой программой субъекта РФ. Так, в Волгоградской  области принята программа «Обновление  градостроительной документации о  градостроительном планировании территории городских и сельских поселений  Волгоградской области на период 2004-2010 гг.». При этом подобный  вариант  не следует рассматривать как  единственно возможный. 

    До  разработки указанных документов отсутствие зонирования земель создает правовую неопределенность для инвесторов при  приобретении и обустройстве земельных участков, лишая их возможности выбрать рациональный вид использования земли. Инвестиционная активность владельцев недвижимости снижается, органы местного самоуправления теряют эффективный инструмент регулирования социально-экономическим развитием городов. Поэтому реформу в градостроительстве (пересмотр концепции градостроительного планирования, разработку градостроительной документации, нормативов и т.д.) надлежит продолжить одновременно с земельными преобразованиями. Только в этом случае удастся избежать ситуации, сложившейся в городе Волгограде в 2003 г., когда в Центральном парке культуры и отдыха города (то есть в рекреационной зоне) было начато строительство нескольких многоэтажных элитных домов, что привело к вырубке значительного массива древестно-кустарниковой растительности и судебному спору заказчика с общественностью.  

Право и экономика. - 2004. - № 6. – С. 58-64. 
 

Заключение

       Поскольку земли в населённых пунктах находятся  в обороте, то необходимы учёт и регистрация, оценка стоимости этих земель. Это  составляет в совокупности задачу городского кадастра.