Зонирование

    поддержку и теория районирования, связанная, например, с выделением экологических  районов (регионов).¹

    Наличие столь значительного количества инструментов регулирования хозяйственной  и иной деятельности порождает вопросы  об их соотношении и применении на территории городских и сельских поселений, а также разрешении возможных  коллизий между устанавливаемыми в  результате такого зонирования различными правовыми режимами. Указанные вопросы разрешаются в ходе проведения градостроительного зонирования территорий поселений, которое носит комплексный и межотраслевой характер.

    В механизме правового регулирования институт градостроительного зонирования занимает особое место. Он содержит критерии правомерности поведения субъектов земельных правоотношений, поскольку конкретизирует признаки составов административных (и не только) правонарушений, зафиксированных в бланкетных правовых нормах, выступает в качестве критерия правомерности (противоправности) поведения субъектов земельных правоотношений. Состояние таких институтов, как право на благоприятную среду жизнедеятельности, ответственность за земельные правонарушения (самовольная постройка и т.д.) зависит от использования земельного участка в соответствии с градостроительными регламентами, установленными для каждой территориальной зоны.²

    Градостроительный кодекс РФ рассматривает зонирование  в двух аспектах: во-первых, зонирование как деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий и поселений с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование (осуществляется посредством разработки Генерального плана поселения); во-вторых, как правовое зонирование, т.е. деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований (осуществляется посредством принятия местного нормативного правового акта).

    Раскрывая зонирование территорий в первом из указанных аспектов, Градостроительный  кодекс РФ фактически выделяет два  подвида зонирования. Во-первых, упоминаются  схемы зонирования территорий, определяющие вид использования территорий и  устанавливающие ограничения на их использование, для осуществления  градостроительной деятельности. Например, такие ограничения могут устанавливаться  в зонах охраны памятников истории и культуры, водоохранных зонах, зонах особо охраняемых природных территорий и т.д. Данный вид зонирования можно обозначить как специальное зонирование (ст. 37 Градостроительного кодекса РФ), хотя такой термин Градостроительный кодекс РФ не использует. Схемы зонирования включаются в правила застройки (нормативно-правовой акт

    органа  местного самоуправления), которые  разрабатываются на основе генерального плана поселения.

    Во-вторых, Земельный кодекс РФ (ст. 85) и Градостроительный  кодекс РФ (ст. 40-48) устанавливают виды территориальных зон, особенности  использования территорий которых  определяются градостроительным регламентом. Данный вид зонирования можно  обозначить как территориальное зонирование. Указанные виды зонирования тесно взаимосвязаны и дополняют друг друга.

    Правовая  природа территориального зонирования, как отмечала Н.Л. Лисина, «заключается в том, что оно является, с одной стороны, элементом градостроительного планирования использования земель поселений, а с другой - способом правового регулирования использования земельных участков в составе земель поселений, в результате осуществления которого определяются виды разрешенного использования земельных участков и объектов недвижимости на них».³

    Градостроительное законодательство предусматривает  территориальные зоны следующих  видов: жилые зоны; общественно-деловые  зоны; производственные зоны; зоны инженерной и транспортной инфраструктур; рекреационные  зоны; зоны сельскохозяйственного использования; зоны специального назначения; зоны военных  объектов; иные зоны режимных территорий.

    Органы  местного самоуправления городских  и сельских поселений в соответствии с местными условиями могут устанавливать  иные территориальные зоны, а также  включать в них земельные участки  и иные объекты недвижимости. В  территориальных зонах могут  выделяться подзоны, особенности использования  территории которых определяются градостроительным  регламентом с учетом ограничений  на их использование, установленных  земельным, экологическим и иным  законодательством РФ. Территориальные  зоны могут включать в себя территории общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, дорогами и т.д.⁴

    Вышеприведенная концепция зонирования является следствием изменения законодательной  стратегии регулирования градостроительной  деятельности, произошедшей на рубеже XX – XXI века. Суть реформы градорегулирования заключается в том, что Градостроительный  кодекс РФ (и практически дословно воспроизводящий его положения  новый ЗК РФ) устанавливает определенные правила использования и охраны для территорий, а не для земельных участков определенного целевого использования, как это делал ЗК РСФСР, выделяя в составе категории земель поселений субкатегории со своим правовым режимом (ст. 71 ЗК РСФСР).

    При этом данное противоречие не было предметом  глубокого обсуждения и анализа  в юридической литературе. Более  того, в научной литературе предлагалось даже более широкое толкование состава  земель населенных пунктов (чем в ЗК РСФСР) в результате выделения земель «застройки, общего пользования (улицы, площади, стадионы, рынки и т.п.), природоохранного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения (парки, лесопарки, сады, памятники садово-парковой архитектуры, водоемы, пляжи, дикий животный мир, рыба, памятники природы, истории и культуры, в том числе архитектуры), занятые промышленностью, транспортом, связью, объектами энергетики, обороны».⁵ Однако едва ли можно согласиться с нахождением в составе категории земель поселений рыбы и объектов животного мира в качестве неотъемлемых составных частей.

    Другие  авторы отмечали, что следует различать  «виды территориального зонирования от видов земель, входящих в состав земель населенных пунктов, перечисленных в ст. 71 ЗК (земли застройки, общего пользования и т.д.). Территориальное зонирование является инструментом градостроительного планирования и устанавливает правовой режим недвижимости: зданий и сооружений, находящихся на земельном участке, как комплексного понятия. Закрепление состава земель населенных пунктов в ЗК РСФСР преследовало иную, более узкую задачу – определить правовой режим видов земель населенных пунктов. Поэтому содержание правового режима земель и объектов недвижимости, устанавливаемого в результате зонирования, и в результате отнесения земельных участков к соответствующему виду земель населенных пунктов полностью не совпадает».⁶

    Действительно, выделяемые в статьях 40-48 Градостроительного кодекса РФ территориальные зоны не соответствовали выделяемым Земельным  кодексом РСФСР составу земель населенного  пункта. Суть противоречия, на наш взгляд,  сводится к тому, что Земельный  кодекс РСФСР требовал однозначного назначения участков с помощью понятия «целевое назначение» земельного участка. Оно прямо упоминалось в действовавших до вступления в силу нового Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. статьях 45, 46, 78, 92, 93, 125 ЗК РСФСР и косвенно во множестве других статей, а также иных законах и подзаконных актах. При этом ни в одном из них не содержалось определение этого понятия.

    В ЗК РСФСР (и большинстве законов  о земле субъектов Российской Федерации 90-х годов XX века) классификация  земель в земельном фонде РФ осуществлялась посредством нескольких уровней  детализации определений. Первоначально  весь земельный фонд делился на семь основных категорий, включая и категорию  земель населенных пунктов. Затем земли  каждой категории дифференцировались на более мелкие составные части (субкатегории). Например, различались  особенности использования и  охраны земель промышленности, транспорта, связи, обороны и т.д. в рамках одной категории земель специального назначения.

    Однако  выделение в рамках категории  земель поселений таких субкатегорий с четким указанием их целевого (т.е. единственного) назначения не позволяло  осуществить надлежащее градорегулирование на соответствующих территориях, приписанных  к той или иной субкатегории. Это  происходило по следующей причине. Перечни объектов, приписываемые  той или иной субкатегории, не могли (и не могут) быть сосредоточены только в этой субкатегории и ни в какой  иной. Напротив, они естественным образом распространяются и существуют и в иных (всех) субкатегориях. Например, к субкатегории земель общего пользования были приписаны площади, улицы, переулки, проезды и т.п., но эти виды объектов естественно и необходимо присутствуют во всех иных субкатегориях. 

    Земельный кодекс РСФСР не отвечал прямо  и на другой важный вопрос: что считать  целевым назначением земельного участка - весь ли список разрешенных  для соответствующей субкатегории объектов или тот конкретный объект, который на данном участке сейчас расположен или запроектирован? Факт отсутствия однозначного ответа на этот вопрос означал возможность и юридическую оправданность следующей трактовки закона: разрешенным на конкретном участке правомерно считать весь без исключения список объектов, обозначенных для территориальной зоны, в границах которой этот участок расположен.

    Это юридическое заключение и является правовым основанием для «Правил  землепользования и застройки» правового (территориального) зонирования. По этой системе разработаны и введены в действие согласно Градостроительному кодексу РФ «Правила» в Новгороде, Казани, Твери, Иркутске, Санкт-Петербурге, Выборге, Самаре и других городах. Соответствующие разделы указанных Правил устанавливают списки видов разрешенного использования земельных участков, расположенных в тех или иных территориальных зонах.⁷

    Понятие «разрешенное использование» земельных  участков является следствием дальнейшего  совершенствования конструкции  «целевого назначения» земельного участка. Использование земельных  участков по целевому назначению всегда являлось и является одним из основных принципов земельного законодательства (ст. 1 ЗК РФ). Однако до недавнего времени  земельное законодательство употребляло  данный термин применительно к «основному»  целевому назначению, определяемому  сразу для целой категории  земель.

    В связи с масштабным вовлечением  земельных участков городских и  сельских поселений в гражданский  оборот возникла потребность в углубленном  подходе к определению целевого назначения, а для этого – в  дополнении норм об основном целевом  назначении категорий земель нормами  о целевом назначении конкретных земельных участков с учетом их месторасположения  и установленных ограничений (обременений) в их использовании, что и осуществлено в новом Земельном кодексе  РФ от 25 октября 2001 г. Так появилась на свет правовая конструкция «разрешенное использование земельных участков».

    Впервые данный термин упоминается в Приложении № 4 (Акт установления нормативной  цены земельного участка) к Письму Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 28 декабря 1994 г. “О порядке определения нормативной цены земли”, однако содержание данного термина не раскрывалось.

    Впоследствии  названный термин был востребован  как федеральными законами, так и  законами субъектов Российской Федерации, причем в ряде региональных программ земельной реформы формирование законодательного установления принципа разрешенного использования земель в городах и поселениях, а также процедур правового зонирования территорий поселений провозглашалось одним из элементов государственной политики по развитию оборота земли и другой недвижимости.⁸

    Попытки раскрыть содержание данного термина  предпринимались и в юридической  литературе середины 90-х годов XX века. Так, ряд авторов предлагал понимать под разрешенным использованием и целевое назначение земельного участка, и требования к использованию  земельного участка, вытекающие из территориального планирования и зонирования, а также  из установленных для данного  участка ограничений и обременений.⁹

    Градостроительный кодекс РФ окончательно определился  с данным понятием (ст. 1), понимая  под разрешенным использованием земельного участка и иных объектов недвижимости использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным  регламентом; ограничения на использование  указанных объектов, установленные  в соответствии с законодательством  РФ, а также сервитуты. В свою очередь, градостроительный регламент - совокупность установленных правилами застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, муниципальных образованиях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны.

    Своеобразие юридической природы градостроительных регламентов проявляется в том, что они, будучи, по сути, техническими нормами, не обладающими юридической силой, становятся юридически значимыми с момента утверждения их органом местного самоуправления посредством принятия нормативного акта - правил землепользования и застройки.

    Данный  документ содержит текстовую и картографическую части. Текст включает юридические  нормы и процедуры, связанные  с использованием существующих объектов недвижимости, а также подготовкой  и осуществлением строительных изменений  на земельных участках. Картографическая часть включает карту правового  зонирования городской территории, а также приписанные к карте  градостроительные регламенты использования  и строительного изменения недвижимости в границах выделенных зон. Это существенно отличает Правила от традиционных документов, в которых правовую нагрузку имеет только текст, тогда как в данном случае карта имеет непосредственно правовое значение (разделение территории на зоны с различными регламентами).¹⁰