Перспективы развития пенсионной системы Российской Федерации

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 23.06.2008 г. «О бюджетной политике в 2009 - 2011 годах» была поставлена задача:

«сформировать устойчивый механизм пенсионного обеспечения на длительную перспективу, создав условия для получения достойной пенсии как тем, кто уже вышел на пенсию, так и тем, кому это предстоит в будущем. Здесь необходим широкий комплекс мер, в том числе упорядочение источников финансирования пенсий, развитие негосударственного пенсионного страхования, более эффективное управление пенсионными накоплениями. Важную роль может сыграть система софинансирования пенсионных накоплений с использованием средств Фонда национального благосостояния»⁸.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 25.05.2009 г. «О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах» эти задачи были расширены:

«Наряду с системой обязательных платежей, возрастающую роль должно играть добровольное пенсионное страхование, в том числе за счет использования механизмов государственного стимулирования. Шкала тарифов должна подлежать ежегодной корректировке в увязке с ростом средней заработной платы в стране. Должны быть также предусмотрены достаточные трансферты для покрытия возникающего дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, в том числе за счет средств Фонда национального благосостояния. Пенсионная система должна обеспечивать достойный уровень жизни граждан пожилого возраста. К 2024 году средний размер трудовых пенсий по старости должен возрасти до величины, обеспечивающей минимальный воспроизводственный потребительский бюджет пенсионера (2,5 прожиточного минимума пенсионера). При этом в целях решения проблемы более справедливой оценки ранее приобретенных пенсионных прав граждан уже в 2010 году следует произвести их переоценку по следующей формуле: пенсионные права, приобретенные до 2002 года, индексируются на 10 процентов плюс 1 процент за каждый год трудового стажа, заработанного до 1991 года. В итоге уже в 2010 году средний размер трудовой пенсии по старости должен превысить 8 тыс. рублей в месяц. Должна быть ликвидирована бедность среди пенсионеров, в том числе за счет социальных доплат к пенсиям, размер которых оказывается меньше прожиточного минимума в субъектах Российской Федерации».⁹

Для продолжения социально-страховой  пенсионной реформы в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (КДР (Концепция долгосрочного развития)-2020), утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 г. № 1662-р, были определены целевые ориентиры развития пенсионной системы на долгосрочную перспективу:

- повышение  среднего размера трудовых пенсий  по старости к 2016 - 2020 г.г. до  величины, обеспечивающей не менее  2,5 - 3 прожиточных минимумов пенсионера (далее – ПМП);

- обеспечение,  начиная с 2010 года, минимального  уровня материального обеспечения  пенсионера не ниже величины  прожиточного минимума пенсионера;

- создание условий  для повышения индивидуального  коэффициента замещения утраченного  заработка, на который начислялись  страховые взносы, трудовой пенсией  по старости не менее чем  до 40 процентов.

Причем  для нынешних пенсионеров планировалось  обеспечить соотношение с ПМП, а  для тех, кто, только начинает трудовую деятельность – создание условий  для зарабатывания коэффициента замещения. Совершенствование пенсионной системы, осуществленное в 2010 г., планировалось в условиях экономического роста, хотя важнейшие для развития пенсионного обеспечения макропараметры не были достигнуты. Самый главный из них - доля фонда заработной платы в ВВП - остается на уровне 23-25%. Тем не менее, макроэкономические условия, в которых разрабатывалась КДР-2020, позволяли своевременно достичь намеченных целевых ориентиров.

Однако  глобальный финансовый кризис радикально изменил внешние к пенсионной системе макроэкономические параметры: темпы роста и объемы ВВП, структуру  занятости, инфляцию и размеры зарплаты и т.д., от которых непосредственно  зависят собственно пенсионные характеристики: размер пенсии, темпы индексации, тариф  страховых взносов и др.

Так, ВВП на 2010 г., прогнозировавшийся до кризиса в объеме 59,1 трлн. руб., в  мае 2010 г. оценивался на уровне 44,9 трлн. руб., т.е. на 24% ниже. Величина фонда  заработной платы вместо 15,2 трлн. руб. составит 11,5 трлн. руб. (на 24% меньше). Кризис существенно скорректировал пенсионную политику большинства стран. Многие пошли на сокращение объемов выплат, замедление индексации пенсий, сворачивание накопительного компонента, иные меры. Россия, несмотря на кризис, в 2010 г. реализовала комплекс мер по дальнейшему развитию принципов социального страхования в функционировании системы пенсионного обеспечения:

- отменен неэффективный  единый социальный налог, и  восстановлены индивидуально возмездные  страховые взносы на обязательное  пенсионное страхование, ликвидированные  в 2001 г. С 2011 г. тариф страховых  взносов устанавливается на уровне 26%, приближенном к необходимому  для обеспечения финансовой самостоятельности  ПФР (хотя изначально планировалось  реализовать эту меру в 2010 г., что существенно снизило бы  нагрузку на федеральный бюджет);

- устранена  несправедливая дифференциация  тарифа для разных категорий  страхователей-работодателей, которая  вела к ущемлению пенсионных  прав застрахованных лиц. Важно  отметить, что повышение тарифа  страховых взносов проведено  не шоковым методом, а поэтапно  в течение 5 лет (предоставлен  переходный период работодателям,  для которых ставка отчислений  в ПФР была существенно ниже);

- восстановлены  функции страховщика (ПФР) по  администрированию страховых взносов  в органическом сочетании с  ведением страховщиком индивидуального  (персонифицированного) учета формирующихся  пенсионных прав застрахованных  лиц;

- отменена экономически  неоправданная регрессивная шкала  и, по опыту подавляющего числа  стран, установлена верхняя граница  заработка, подлежащего страхованию  (415 тыс. руб.), с механизмом ее  ежегодной индексации.

Но  главным ориентиром пенсионной политики, проводимой в условиях финансового  кризиса, стало усиление мер по дополнительной материальной поддержке пенсионеров, особенно самых бедных. Среди этих мер следует выделить систему  социальных доплат пенсионерам, чей  уровень материального обеспечения  не достигает величины прожиточного минимума в регионе, а также валоризацию  – перерасчет пенсионных прав всех лиц, имеющих трудовой стаж до 2002 г. и особенно в советский период - до 1991 г. Все эти социальные мероприятия  обеспечиваются финансовыми ресурсами  из федерального бюджета не только в период финансового кризиса, но и в течение всего периода  их выплаты.

Поддержка уровня жизни малообеспеченных пенсионеров  осуществлялась и до 2010 г. В частности, в 2007-2009 г.г. производилось опережающее  увеличение базовой части трудовой пенсии в целях решения политической задачи по доведению среднего размера  социальной пенсии до величины прожиточного минимума пенсионера. Так, в декабре 2007 г. базовая часть была увеличена  на 24%, а в декабре 2009 г. – на 31,4%. В прошлом году на все виды индексации из бюджета ПФР было израсходовано 300 млрд. руб. В 2010 г. с этой целью на 6,3% проиндексированы все части трудовой пенсии. Общие расходы на индексацию составят 150 млрд. руб¹⁰.

Результатом опережающей индексации базовой  части стало достижение к концу 2009 г. средним размером трудовой пенсии по старости 162% ПМП.

Второй  этан пенсионной реформы, осуществленный в  2010 г., несмотря на негативное влияние глобального финансового кризиса, позволил успешно решить все поставленные задачи по совершенствованию пенсионного обеспечения на основе принципов социального страхования, заложенных в ходе реализации первого этапа пенсионной реформы 2002 г.:

- обеспечена  государственная гарантия для  всех категорий нынешних пенсионеров  по минимальному уровню материального  обеспечения – прожиточный минимум пенсионера;

- восстановлены  утраченные в ходе рыночных  реформ пенсионные права советских  пенсионеров – валоризация;

- заложены объективные  экономические и правовые предпосылки  для формирования пенсионных  прав будущих пенсионеров для  получения трудовой пенсии на  уровне международных норм –  индивидуальный коэффициент замещения не менее 40%.

В то же время финансовый кризис не позволил достичь главной цели пенсионной системы, построенной на принципах  социального страхования – долгосрочной финансовой устойчивости и сбалансированности бюджета ПФР. Осталась нерешенной проблема преобразования института досрочно назначаемых пенсий в самостоятельные  профессиональные пенсионные программы, что освобождало бы общенациональную пенсионную систему от нестраховых выплат соответствующим категориям пенсионеров.

2. Методы по совершенствованию пенсионной системы.

Российская  пенсионная система в силу своей  всеобщности, многоукладности и наличия большого государственного пенсионного долга по советским пенсионным обязательствам остается для экономики главным вызовом в течение всего XXI века. Поэтому государство должно сохранять свою лидирующую функцию регулятора в пенсионной системе, построенной на принципах социального страхования, на весь переходный период для сохранения социальной стабильности.

Государственное регулирование развития пенсионной системы заключается, прежде всего, в управлении внешними по отношению  к ней факторами, создании благоприятных  макроэкономических и демографических  условий. В практике развитых пенсионных систем государственное регулирование  внешними факторами включает, как  правило:

- повышение  рождаемости, снижение смертности  и привлечение внешней трудовой  миграции, что способствует росту  численности работников, за которых  уплачиваются страховые взносы, и соответствующему увеличению  доходов пенсионной системы;

- улучшение  качества здравоохранения и профилактики  заболеваемости с целью сокращения  высокой смертности мужчин в  трудоспособном возрасте;

- опережающее  повышение производительности труда  и увеличение заработной платы,  что в условиях демографического  кризиса и сокращения числа  работающих позволяет обеспечить  достойный уровень пенсий;

- мероприятия  по сокращению теневой экономики  и недопущению сокрытия зарплаты;

- обеспечение  роста занятости, создание новых  рабочих мест и снижение уровня  безработицы, недопущение теневой  занятости и сокращение рабочих  мест с вредными, тяжелыми и  опасными условиями труда;

- предотвращение  инфляции, ведущей к обесцениванию  пенсионных прав и снижению  покупательной способности пенсий.

Государственное регулирование макроэкономических и демографических факторов и финансовая поддержка федеральным бюджетом пенсионной системы на весь переходный период должны оставаться главным и обязательным условием успешной реализации пенсионной реформы. Это условие выполняется и в зарубежных странах: нет ни одной развитой пенсионной системы, которая функционировала бы без прямой или косвенной поддержки государства в условиях переходного периода (например, из федерального бюджета Германии финансируются пенсии получателей в Восточной Германии и дефицит, связанный с демографическими рисками).

В рамках реализации Концепции демографической  политики Российской Федерации для  стимулирования повышения рождаемости  через ПФР предоставляется материнский (семейный) капитал в связи с  рождением не менее двух детей. Кроме  того, рост рождаемости является не настолько значительным, чтобы заметно  повлиять на соотношение работающих и пенсионеров в условиях старения населения. Но он позволяет ожидать  переноса сроков демографического кризиса  с 20-х на середину 30-х годов.

Одной из наиболее эффективных мер государственного регулирования финансовой устойчивости пенсионной системы в краткосрочном  периоде могла бы стать ликвидация скрытой заработной платы, которая  за период с 2000 г. по 2009 г. возросла с 11,1% до 13,8% ВВП и достигла половины фонда  заработной платы. Взимание страховых  взносов с этой заработной платы позволило бы уже в 2011 г. снизить дефицит бюджета ПФР более чем на 0,9 трлн. руб.¹¹

В области  тарифной политики, по крайней мере, было бы целесообразно отказаться от практики выделения категорий страхователей-работодателей  в различных секторах экономики, которым предоставляются льготы по уплате тарифа страховых взносов в целях стимулирования развития экономики, поскольку подобные меры, безусловно, оправданные с экономической точки зрения, применительно к функционированию пенсионной системы ведут к увеличению расходов федерального бюджета на компенсацию выпадающих доходов ПФР в целях недопущения уменьшению пенсионных прав застрахованных лиц, занятых у этих страхователей, что только повышает уровень бюджетозависимости Пенсионного фонда.