Финансовый контроль

Центральный банк - составная часть государственного механизма системного управления делами общества. Поэтому центральный банк, для того чтобы он стал частью этого механизма, наделяется некоторыми властными полномочиями. Это не превращает его в орган государственной власти. Государственная власть всего лишь делегирует ему эти полномочия и не более того. Его сущность, как банка - все та же. Но делегирование этих полномочий - это привилегия отдельно взятому банку, которая превращает его в необычный банк - в банк центральный.

Эффективное функционирование расчетных и платежных систем, позволяющее проводить транзакции безопасно и своевременно, является решающим для денежной и финансовой стабильности любой страны. Поэтому «центральный банк обычно принимает на себя функцию лицензирования и наблюдения за важными платежными системами, чтобы защитить финансовую систему страны от угрозы дестабилизации вследствие сбоев в функционировании какой-либо из действующих платежных и расчетных систем»[21].

Сущность центрального банка двойственна с точки зрения тех интересов, которые он обеспечивает и защищает. С одной стороны, центральный банк осуществляет и валютное, и пруденциальное регулирование в денежно-кредитной системе. В этом качестве он выступает представителем всей банковской системы. С другой стороны, он является представителем государства во многих банковских отношениях. Его статус позволяет влиять на организацию и функционирование кредитных организаций, а, в конечном счете, - на состояние всей экономики страны. У него всегда есть возможность произвести эмиссию денег и тем самым увеличить денежную массу в обращении или, скажем, повысить резервные требования к банкам и таким образом повлиять на процентные ставки и на объем выдаваемых банками кредитов. В последнем случае происходит сокращение безналичного обращения и соответственно уменьшается рост денежной массы.

Центральный банк использует различные финансовые инструменты с целью повлиять на рост денежной массы в обращении, а значит, и на масштаб цен, который объективно складывается на рынке товаров и услуг. Это влияние, так или иначе, распространяется на все объекты собственности, - начиная от заработной платы и кончая недвижимостью. В тех случаях, когда благодаря усилиям центрального банка происходит сокращение денежной массы, покупательная способность денег повышается. И наоборот, расширение денежной массы в обращении приводит к инфляции и снижению покупательной способности денег. При этом такое влияние центрального банка, по сути, остается незаметным. В этой способности центрального банка и заключается самое главное, что так ценно для государства.

Функции Центрального Банка по осуществлению финансового контроля не определены в одном нормативном акте. Статьей 56 ФЗ о ЦБ РФ лишь установлено, что Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов. Главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Регулирующие и надзорные функции Банка России, установленные настоящим Федеральным законом, осуществляются через действующий на постоянной основе орган - Комитет банковского надзора[22], объединяющий структурные подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций. Положение о Комитете банковского надзора и его структура утверждаются Советом директоров.

2.2. Функции государственных органов исполнительной власти в области финансового контроля

Несмотря на то, что финансовый контроль, осуществляемый Президентом РФ, не относится ни к контролю законодательных, ни к контролю исполнительных органов власти, нельзя не отметить, что такой контроль все же осуществляется через Главное контрольное управление Президента РФ, созданное в соответствии с Указом Президента РФ от 8 июня 2004 года[23]. Государственный финансовый контроль не является единственным видом деятельности Главного контрольного управления Президента РФ, а осуществляется им в ходе контроля исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ.

Для осуществления своих функций, в том числе в связи с государственным финансовым контролем, Главное контрольное управление имеет право:

-         создавать комиссии с привлечением контролирующих и правоохранительных органов, а также специалистов для проведения проверок и принятия мер по оперативному устранению выявленных нарушений;

-         требовать от органов исполнительной власти, а также от организаций документы, объяснения, необходимые для проведения проверок;

-         направлять предписания об устранении выявленных нарушений руководителям федеральных органов и органов исполнительной власти субъектов РФ. Предписание подлежит безотлагательному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок или в срок, установленный в предписании, должны быть приняты меры по устранению нарушений;

-         вносить предложения Президенту РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ о привлечении к ответственности и приостановлении деятельности соответствующих должностных лиц до принятия решения по результатам проверки и др. права.

Финансовый контроль - прерогатива органов исполнительной власти общей компетенции. Так, в соответствии со ст. 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", оно непосредственно осуществляет валютный контроль[24].

Контрольные полномочия органов исполнительной власти общей компетенции предусмотрены также в конституциях и уставах субъектов РФ.

Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти специальной компетенции, подразделяется на два вида: а) финансовый контроль в отношении функционально подчиненных субъектов, т.е. по линии финансовой деятельности государства и муниципальных образований; б) финансовый контроль органов исполнительной власти в системе ведомства (ведомственный финансовый контроль).

Согласно п. 1 статьи 266 Бюджетного кодекса РФ, финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований, осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств. Помимо названных, к органам исполнительной власти специальной компетенции, осуществляющим финансовый контроль в отношении функционально подчиненных субъектов, относятся: Федеральная налоговая служба и подчиненные ей налоговые органы, а также таможенные органы.

Министерство финансов РФ в соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329[25]) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, азартных игр, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы. Министерство финансов РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства, а также контроль за исполнением таможенными органами нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров.

Как следует из п. 7 Положения о Минфине, в установленной сфере деятельности оно не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации. Однако следует учитывать, что Министерство финансов РФ осуществляет свои функции во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями, а значит, ему нельзя полностью отказать в реализации финансово-контрольных функций.

Следующим субъектом финансового контроля является находящееся в ведении Минфина Федеральное казначейство. Оно возглавляет систему органов федерального казначейства, которая складывается из органов казначейства в субъектах РФ, а также в городах, районах и районах в городах. Правовое положение этих органов определено постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004г. N703 "О Федеральном казначействе"[26]. Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции, в том числе – функции по предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета (п. 1 Положения об ФК).

Для реализации этих функций Федеральное Казначейство имеет право: запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам установленной сферы деятельности; давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности; организовывать проведение необходимых экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований в установленной сфере деятельности; привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, а также ученых и специалистов; осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Федерального казначейства; создавать, реорганизовывать и ликвидировать территориальные органы Федерального казначейства по согласованию с Министром финансов РФ; применять предусмотренные законодательством РФ меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений; создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности. Федеральное казначейство не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, а также функции по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг.

Органами специальной компетенции, осуществляющими государственный финансовый контроль, являются также налоговые органы. Налоговые органы Российской Федерации - это организованная государством единая система контрольных органов за соблюдением правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты в соответствующий бюджет или внебюджетный фонд налогов и других обязательных платежей, а также за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами, плательщиками сборов и другими лицами надлежащего исполнения своих обязанностей, установленных налоговым законодательством (ст. 1 Закона РФ от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации»). Единая централизованная система налоговых органов состоит из:

1)     федерального органа исполнительной власти – Федеральной налоговой службы;

2)     территориальных органов ФНС РФ: межрегиональные инспекции ФНС РФ; управления ФНС РФ по субъектам РФ; инспекции ФНС РФ межрайонного уровня; инспекции ФНС РФ по районам, районам в городах, городам без районного деления (ИФНС);

3)     подведомственных организаций.

В этом же законе предусмотрен целый ряд полномочий налоговых органов, направленных на решение вышеназванной задачи. В их числе: а) право производить в любых организациях проверки документов, связанные с исчислением и уплатой налогов и других обязательных платежей; б) получать от организаций справки и копии с них, касающиеся хозяйственной деятельности налогоплательщика; в) обследовать любые помещения, связанные с содержанием объектов налогообложения; г) приостанавливать операции организаций и граждан по расчетным и иным счетам в кредитных организациях в случае непредставления налоговым органам документов, связанных с исчислением и уплатой налогов, и др.

Согласно ст. 34 НК РФ правом контролировать соблюдение налогового законодательства и по результатам составлять акты налоговой проверки обладают и таможенные органы.

Федеральная таможенная служба (ФТС) России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями (п. 1.3 Приказа Федеральной таможенной службы от 28 ноября 2007 г. № 1479 «О Регламенте Федеральной таможенной службы»[27]).

Подготовка материалов по разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период осуществляется ФТС России в соответствии с бюджетным законодательством в порядке и сроки, устанавливаемые Правительством Российской Федерации.