Финансовый контроль

4. Государственный и муниципальный финансовый контроль подразделяется на отдельные формы в зависимости от той сферы финансовой деятельности государства и муниципальных образований, в которых он имеет место. В связи с этим выделяются: бюджетный, налоговый контроль, контроль за денежной массой, валютный, страховой контроль.

Глава 2. Органы государственного и муниципального финансового контроля

2.1. Функции органов представительной власти в области финансового контроля

Государственный и муниципальный финансовый контроль подразделяется на формы и в зависимости от органов, его осуществляющих. В этом случае выделяется финансовый контроль: представительных органов власти и местного самоуправления; Президента РФ; исполнительных органов власти общей компетенции; исполнительных органов власти специальной компетенции; ведомственный финансовый контроль; внутрихозяйственный финансовый контроль.

Рассмотрим финансово-контрольные функции представительных органов власти и местного самоуправления.

Согласно статье 265 Бюджетного кодекса РФ[9], законодательные (представительные) органы осуществляют следующие формы финансового контроля: предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам; текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами; последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Контроль законодательных (представительных) органов предусматривает право соответствующих законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления на: получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета; получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов; утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета; создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов); вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Органы исполнительной власти, местные администрации муниципальных образований обязаны предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля, законодательным (представительным) органам в пределах их компетенции по бюджетным вопросам, установленной Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Контроль представительных органов власти осуществляется через комитеты и комиссии, образуемые представительными органами власти на каждом уровне. Причем в ходе рассмотрения проектов бюджетов функции финансового контроля осуществляют все комитеты и комиссии. Однако в Федеральном Собрании РФ особая роль в деле финансового контроля принадлежит Комитету по бюджету и налогам, образованному Государственной Думой[10], а также комитетам Совета Федерации по бюджету и по финансовым рынкам и денежному обращению[11]. В частности, комитет по бюджету Государственной Думы сразу же после поступления проекта федерального бюджета в Госдуму дает заключение о соответствии проекта бюджета предъявляемым к нему требованиям, а также готовит свое заключение по федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год для рассмотрения его Госдумой в первом чтении.

Помимо отмеченного, Федеральным Собранием РФ образован постоянно действующий орган государственного финансового контроля - Счетная палата Российской Федерации. Согласно ст. 101 Конституции РФ[12] в целях обеспечения надлежащего контроля над формированием государственных доходов и рациональным их использованием, а также улучшения взаимодействия и координации деятельности контрольных органов в Российской Федерации Федеральным Собранием образуется Счетная палата РФ. Конкретно ее правовой статус урегулирован ФЗ от 18 ноября 1994 г. №4 «О Счетной палате Российской Федерации»[13].

При определении правового статуса Счетной палаты федеральный законодатель не относит данный федеральный государственный орган к какой-либо из ветвей государственной власти, определенных в ст. 10 Конституции РФ, - законодательной, исполнительной или судебной. И сделать это довольно сложно: с одной стороны, Счетная палата формируется Федеральным Собранием РФ и подотчетна ему, но органом законодательной власти не является, поскольку согласно норме ст. 94 Конституции РФ представительным и законодательным органом является только Федеральное Собрание РФ - парламент России (более того, исходя из нормы ч. 1 ст. 104 Конституции РФ Счетная палата не является даже субъектом законодательной инициативы (ст. 21 ФЗ «О Счетной палате»); с другой стороны, осуществляемая Счетной палатой деятельность - государственный финансовый контроль - по своему характеру близка к деятельности органов исполнительной власти, но Счетная палата не входит в единую систему исполнительной власти в России, образуемую согласно норме ч. 2 ст. 77 Конституции РФ федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Спецификой статуса этого органа законодательной власти является направленность его функций - проверка законности деятельности в первую очередь исполнительной власти по финансовым вопросам. И в этом своем качестве Счетная палата практически дублирует полномочия органов исполнительной власти, по своей компетенции обязанных выполнять такие контрольные функции. Например, Счетная палата уполномочена проводить комплексные ревизии и тематические проверки государственных органов, федеральных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления (ст.9 и 12 Федерального закона РФ № 4-ФЗ 1995 г.), в то время как это относится к компетенции Министерства финансов. Все это приводит к дополнительным затратам на содержание государственного аппарата и отражает нечеткое распределение полномочий между различными его звеньями[14].

Задачами Счетной палаты в соответствии со ст. 2 Закона являются:

организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и проектов федеральных внебюджетных фондов;

финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Для решения этих задач Счетная палата организует и проводит оперативный контроль за исполнением федерального бюджета в отчетном году: комплексные ревизии и тематические проверки по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов; экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов; анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе; подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Госдуму по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году; подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти РФ.

Исходя из отмеченного, следует, что Счетная палата РФ осуществляет финансовый контроль как на стадии рассмотрения проекта федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, так и на стадии его исполнения. Так, в частности, на стадии рассмотрения проекта федерального бюджета Счетная палата РФ дает оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов (ст. 2). А на стадии исполнения федерального бюджета - осуществляет оперативный контроль (ст. 14), который выражается в контроле полноты и своевременности денежных поступлений, фактическом расходовании бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными показателями федерального бюджета.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, на органы местного самоуправления, организации, банки, страховые компании и др.

В связи с осуществлением финансового контроля в отношении федерального бюджета Счетная палата контролирует: а) состояние государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации и использование кредитных ресурсов (ст. 16); банковскую систему в части обслуживания федерального бюджета (ст. 19); поступление в федеральный бюджет средств от распоряжения и управления государственной собственностью (ст. 18).

Согласно статье 151 Бюджетного кодекса РФ Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля. Счетная палата в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ и заложенными в ней принципами. Конституционные принципы могут быть разделены на две основные группы[15].

Первая включает в себя принципы, раскрывающие сущность и основы построения российского государства. Определяющим выступает принцип демократизма (Конституция РФ, ст. 1 п. 1), устанавливающий, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 7 п. 1 Конституции РФ российское государство признается социальным государством. В связи с чем, политика социального государства должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Еще один принцип связан с организацией и жизнедеятельностью гражданского общества. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они предопределяют смысл, содержание и применение законов, деятельности законодательной, исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (Конституция РФ, ст. 18). Статьей 13 Конституции РФ признает в российском государстве идеологическое многообразие, политическое многообразие и многопартийность.

Вторая группа принципов закладывает основы и ценности экономики, финансовой системы российского общества, социальной сферы и тем самым определяет основы организации и деятельности Счетной палаты.

В тоже время деятельность Счетной палаты регулируется отдельными федеральными законами, затрагивающими вопросы государственного финансового контроля в РФ. Например, некоторые вопросы государственного финансового контроля в той или иной степени освещены в соответствующих пунктах налогового, бюджетного, таможенного кодексов, валютного и страхового законодательства, законодательства о налоговых органах. Отдельные вопросы государственного финансового контроля регулируются федеральными законами «О Правительстве Российской Федерации», «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[16], «О прокуратуре РФ»[17] и других.

Методами работы Счетной палаты являются ревизии и проверки.

По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата направляет проверяемым субъектам представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и бесхозяйственности (ст. 23).

В случаях выявления нарушений, наносящих государству прямой непосредственный ущерб. Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых организаций обязательные для исполнения предписания. В случае неоднократного неисполнения предписаний Счетной палаты по согласованию с Государственной Думой может быть принято решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам проверяемых организаций. Предписание может быть обжаловано в судебном порядке.

Представительные органы власти субъектов РФ осуществляют финансовый контроль в соответствии в конституциями и уставами субъектов РФ. Во всех субъектах РФ имеются счетные палаты, контролирующие региональные бюджеты.

Представительные органы местного самоуправления осуществляют финансовый контроль в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[18], а также на основании уставов муниципальных образований.

К органам представительной власти следует, несмотря на все дискуссии по этому поводу, отнести и Центральный Банк Российской Федерации. Его характер представительного органа вытекает не только из того обстоятельства, что его Председатель утверждается Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, но и, главное, из того, что во всех демократических странах этот орган, исходя из принципа разделения властей, отнесен к ведению представительной власти, решающей вопросы налогов и бюджета.

Правовой статус Центрального банка РФ (Банка России) установлен ст. 75, 83 и 103 Конституции РФ, Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»). Центральный банк - это «конституционный институт денежной власти в обществе»[19]. В качестве эмиссионного банка и кредитора в последней инстанции, органа банковского регулирования и надзора он регулирует денежно-кредитные отношения в стране. Центральный банк, по своей сущности, занимает промежуточное положение между государственной финансовой системой и денежно-кредитной системой, являясь связующим звеном между ними. Недостаток финансов всегда может быть восполнен за счет умелого проведения денежно-кредитной политики и использования тех ресурсов (финансы частных организаций, домашних хозяйств и т.п.), которыми обладает денежно-кредитная система. Вот в этом состоит уникальность центрального банка и его незаменимость для любого государства в любой стране. Его уникальное положение может быть использовано и в тех случаях, когда возникает потребность компенсировать неэффективность государственного управления обществом. Это может быть сделано посредством печатания денег или покупки ценных бумаг государства. В таких ситуациях снижается стоимость денег, вследствие чего сокращаются финансы гражданского общества, но одновременно решаются проблемы казны. Самые яркие примеры, иллюстрирующие эту мысль, - денежные реформы. Здесь сущность центрального банка становится очевидной. Но в повседневности все это скрыто. Между тем каждый день, и постоянно, центральный банк, по существу, «управляет стоимостью денег»[20]. Он как бы балансирует между государственной и негосударственной финансовыми системами. Для того чтобы этот баланс складывался в пользу общества, ему нужна независимость от государства. Но и этого мало. Нужно, чтобы эта независимость использовалась в интересах общества. В этом смысле для любой страны важно создать прочную и легко восстанавливаемую связь между гражданским обществом и центральным банком.