Бюджетное право и бюджетное устройство РФ

    Глава 2 Правовые основы бюджетных правоотношений

    2.1 Понятие бюджетного  права и источников  бюджетного права 

    Отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования  бюджетов государства и местных  бюджетов, чрезвычайно разнообразны и сложны.

    Они возникают в процессе установления бюджетной системы РФ, распределения  доходов и расходов между отдельными видами бюджетов государства и местными бюджетами, закрепления прав РФ, ее субъектов, административно территориальных единиц в области бюджетов, а также в процессе составления и утверждения отчетов об их исполнении. Указанные отношения регламентируются нормами финансового права, которые в своей совокупности образуют бюджетное право.

      Поэтому бюджетное право Российской  Федерации можно определить как  совокупность финансово-правовых  норм, регулирующих общественные (финансовые) отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием государственного и местных бюджетов на территории России.

    Бюджетное право - основной раздел финансового  права, включающий в себя финансово-правовые нормы, устанавливающие структуру  бюджетной системы РФ, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок распределения их между различными видами бюджетов, бюджетные права РФ, субъектов РФ, административно-территориальных единиц; регламентирующие бюджетный процесс, а также регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития страны и других потребностей общества.

    Нормы бюджетного права по своему содержанию подразделяются на материальные и процессуальные. Бюджетные материальные нормы закрепляют структуру бюджетной системы РФ, перечень доходов и расходов бюджетов, распределение их между различными бюджетами и т.д. К бюджетным процессуальным нормам относятся нормы, регламентирующие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов государства и местных бюджетов, а также порядок составления и утверждения отчета об исполнении бюджета.

    Нормы бюджетного права содержатся в Конституции  РФ. Статьи 71 и 72 определяют компетенцию  РФ и сферу совместной деятельности РФ и ее субъектов в области бюджета. В Конституции РФ установлен порядок рассмотрения, утверждения бюджета (ст. 101, 104, 106, 114 и др.).

    Нормативные правовые акты регулирующие бюджетные  правоотношения установлены в статье 3 БК РФ.

    Совокупность нормативных актов, содержащих нормы бюджетного права, образуют бюджетное законодательство.

    Бюджетное законодательство

    Согласно  ст. 2 Бюджетного кодекса РФ Бюджетное  законодательство РФ состоит из Бюджетного кодекса РФ (далее по тексту Кодекс) и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения указанные в соответствующих статьях Кодекса.

    Бюджетные правоотношения. Общественные отношения, урегулированные нормами бюджетного права, приобретают форму бюджетных правоотношений.

    1. Согласно статьи 1 БК РФ к бюджетным  правоотношениям относятся:

    - отношения возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

    - отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением.

    Бюджетный кодекс РФ устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условия привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. 

    2.2 Межбюджетные отношения

    Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений.

    Межбюджетные  отношения – это отношения  между органами государственной  власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов  Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.

    Межбюджетные  отношения основываются на следующих  принципах:

    распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной  системы Российской Федерации;

    разграничения (закрепления на постоянной основе и распределения по временным нормативам) регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

    равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных  прав муниципальных образований;

    равенства всех бюджетов Российской Федерации  во взаимоотношениях с федеральным  бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами  субъектов Российской Федерации;

    принцип распределения доходных источников (формы и направление поддержки  дотационных бюджетов субъектов Российской Федерации).

    В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов  РФ и из бюджетов субъектов РФ –  в местные бюджеты.

    В основе процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, который предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а так же единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

    Бюджетным кодексом РФ (ст.48) установлено, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета РФ.

      Для обеспечения расходов территориальных  бюджетов (республиканских, республик в составе РФ, краевых, областных, окружных, местных) они должны иметь соответствующие доходы.

    Доходы  территориальных бюджетов состоят  из собственных и регулирующих.

    Собственные доходы бюджетов – виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ.

    Это налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами  государственных внебюджетных фондов законодательством РФ, и неналоговые  доходы, определенные нормативными актами, а также безвозмездные перечисления.

    Собственные доходы составляют меньшую часть  доходов территориальных бюджетов. Для финансового обеспечения  выполнения возложенных на региональные местные органы власти функции, экономического и социального развития территорий, сбалансированности территориальных бюджетов им из бюджетов вышестоящего уровня в порядке бюджетного регулирования передаются регулирующие доходы.

    Регулирующие  доходы – это федеральные и  региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчисления (в процентах) бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов.

    2.3 Государственное регулирование межбюджетных отношений 

    Межбюджетные  отношения представляют собой взаимоотношения  органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам распределения регулирующих доходов и перераспределения  денежных средств между бюджетами. Эти отношения определяются бюджетным устройством Они должны строится на базе экономических связей в рамках единой страны и заложенных в Конституции РФ принципов, на основе которых ставится задача достижения оптимального взаимодействия всех бюджетов и придания этому взаимодействию характера системности.

    Содержание  межбюджетных отношений базируется на конституционном механизме распределения  бюджетных прав между органами власти РФ, ее субъектов и органами местного самоуправления. Самой широкой компетенцией в области регулирования бюджетных правоотношений наделены органы государственной власти РФ, более ограниченным перечнем бюджетных прав обладают субъекты РФ и органы местного самоуправления.

    На  федеральном уроне устанавливается  разграничение полномочий по осуществлению  расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ.  На федеральном уровне также устанавливаются  государственные минимальные социальные стандарты и определяются нормативы финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг.

    Без иерархии между отдельными составными частями в построении здания бюджетной  системы страны, в котором есть несущая основа и узловые элементы, пронизывающие все его этажи, здание рухнет. Федеральные органы призваны обеспечить прочность этого здания, не превращать региональные и местные бюджеты в некие второстепенные элементы конструкции.

    Позиция федеральных органов власти в  вопросах построения бюджетной системы  должна быть нацелена на обеспечение единства, использование эффективных методов функционирования, но не на подмену органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в части реализации ими своих полномочий.

    В соответствии со ст.7 БК РФ все субъекты РФ между собой равноправны. Это равноправие распространяется и на бюджетные отношения.

    В компетенции субъектов РФ находятся  вопросы распределения доходов  от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов РФ между  бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами. Органы государственной власти субъектов РФ самостоятельно определяют порядок направления в бюджет субъекта РФ доходов от использования собственности субъекта РФ, доходов от налогов и сборов и иных доходов бюджета субъекта РФ.

    В компетенции органов государственной власти субъектов РФ находятся вопросы определения порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ местным бюджетам. Они также определяют порядок и условия предоставления бюджетных кредитов.

    Муниципальные образования используют свои финансовые и другие ресурсы для решения вопросов местного значения, в число которых входит все, что связано с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения. Пожалуй, это самое емкое по бюджетным затратам направление финансирования. При этом перечень вопросов, закрепленных за органами местного самоуправления, не носит закрытого характера. Действующая концепция межбюджетных отношений отражает политику децентрализации, перераспределения государственных полномочий с федерального уровня на уровень субъектов РФ, а также значительное усиление местных органов власти. В целом, идет поиск динамичного равновесия между центральными структурами власти и региональными.

 Политика  государства в сфере межбюджетных  отношений нацелена на выравнивание доходной части нижестоящих бюджетов до минимально необходимого уровня, который, в свою очередь, устанавливается на базе минимального социального государственного норматива, представляющего собой расчетные показатели, применяемые на всех уровнях бюджетной системы.

    Однако, несмотря на принимаемые меры, пока не решается главная проблема межбюджетных отношений, связанная с включением такого мощного стимула их развития, как интерес участников межбюджетных отношений сохранять между собой  тесные связи при одновременном использовании каждым из них потенциальных источников экономического развития своего региона. Отсутствует механизм обеспечения реальной самостоятельности бюджетов регионального и муниципального уровней.