Бюджетное право и бюджетное устройство РФ

    Практика  межбюджетных отношений свидетельствует о зависимости органов власти муниципальных образований в реализации бюджетных прав от государственных органов власти, а органов власти субъектов РФ -–от органов власти РФ. Механизм разграничения компетенции между тремя уровнями власти построен так, что нижестоящим уровням объем соответствующих полномочий передается по остаточному принципу. Им остаются те полномочия, которые не взяли на себя органы власти вышестоящего уровня. Однако материальные, в том числе и финансовые средства, передаются в квотированном режиме. В этом заложено основное противоречие действующей бюджетной системы страны.

    Система перераспределения доходов для  муниципалитетов и субъектов  РФЫ напоминает систему «продразверстки», в результате которой сужается ручеек регулирующих средств из вышестоящего бюджета тому субъекту, у которого средств из вышестоящего бюджета тому субъекту, у которого несколько лучше экономическое положение. В такой ситуации выгоднее быть просителем, чем самому искать источники существования. Все это является следствием того, что отсутствует реальная финансовая база для самостоятельности бюджета каждого уровня.

    На  состояние межбюджетных отношений  негативно влияла активно применявшаяся  в недавнем прошлом практика подмены  конституционно установленного механизма разграничения полномочий Федерации и субъектов РФ договорным регулированием их отношений

    Практика  заключения индивидуального договора с субъектом РФ при отсутствии единого унифицированного правила  создавала объективную возможность  установления неодинаковых условий взаимоотношений отдельного субъекта с РФ, в том числе в бюджетных отношениях.

    Важнейшим правовым актом, призванным создать  правовую базу для построения федеративного  государства и преодоления имеющихся  в этой области негативных тенденций, является Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».Закон содержит основные положения механизма разграничения полномочий и нацелен на установление порядка разграничения полномочий при принятии федеральных законов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также при заключении договоров и соглашений между органами государственной власти РФ и субъектов РФ по проблемам разграничения и делегирования полномочий.

    Решение проблем межбюджетных отношений  связано с усилением контроля «сверху» за правомерностью и целесообразностью  расходования как тех средств, которые  поступают из вышестоящего бюджета, так и тех, которые закреплены за данным бюджетом. В то же время предпринимаются усилия по созданию адекватной финансовой базы для обеспечения действенной самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований, что призвано снять имеющееся противоречие между гарантированной Конституцией самостоятельностью субъектов РФ и муниципальных образований в осуществлении ряда полномочий и наличием вертикальных отношений в возможностях обеспечения финансовыми средствами для реализации тех же самых полномочий.

    Основой межбюджетных отношений должно быть единство общегосударственных интересов  и интересов населения, проживающего на территории субъектов РФ, и входящих в них муниципальных образований.

    Поскольку государственное устройство оказывает влияние на межбюджетные отношения, требуется разделение некоторых полномочий между двумя уровнями государства, подкрепленное финансовыми возможностями, достаточными для их реализации.

    Реальная  финансовая самостоятельность региональных и муниципальных бюджетов недостижима без решения проблемы ликвидации встречных межбюджетных потоков. Кроме того, решение проблемы обеспечения бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований невозможно без установления определенного соответствия закрепленных прав и обязанностей каждого уровня государства и муниципального образования с их бюджетами. Следует добиться максимального обеспечения расходов бюджетов за счет собственных доходных источников.

    Решение данной проблемы может быть найдено  только в реализации принципа, согласно которому распределение доходов между бюджетами различных уровней должно осуществляться в строгом соответствии с долей расходов, закрепленных за соответствующим субъектом, с учетом решения задач по выравниванию доходной части бюджетов соответствующих уровней. В результате органы власти регионального и местного уровня будут заинтересованы в том, чтобы включать все резервы по расширению доходных источников на местах. 
 
 

    Глава 3 Бюджетная система и бюджетное устройство Российской Федерации

    3.1 Принципы бюджетной системы РФ 

    Бюджеты всех уровней совместно образуют бюджетную систему. Бюджетная система  РФ в соответствии со ст.6 БК РФ есть основанная на экономических отношениях и государственном устройстве, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов.

    Российская  Федерация – федеративное государство, поэтому в соответствии с БК РФ бюджетная система России представляет собой трехуровневую конструкцию:

    - первый уровень – федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

    - второй уровень – бюджеты субъектов  Российской Федерации. Всего их 89, в том числе: республиканские  бюджеты – 21; краевые – 8; областные  – 50; бюджет автономной области  – 1; окружные бюджеты – 10; городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга – 2 и бюджеты территориальных государственных и внебюджетных фондов;

    - третий уровень – местные бюджеты.  Их около 13 тысяч. 

    Все бюджеты РФ автономны и самостоятельны.

    Однако  в случае необходимости в Бюджетном кодексе предусмотрено составление консолидированного бюджета. Консолидированный бюджет – это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Такой бюджет применяется в процессе регулирования межбюджетных отношений, в том числе для расчета уровня минимально обеспеченного бюджета, а также анализа других показателей межбюджетных отношений. С его помощью рассчитываются нормы, минимальные стандарты социального обеспечения проживающего по всей стране населения с целью выравнивания этого показателя. На базе консолидированного бюджета суммы денежной помощи передаются из вышестоящего бюджета в нижестоящий.

    Бюджетная система РФ базируется на определенных принципах, сформулированных в Бюджетном  кодексе РФ.

    Принцип единства бюджетной системы РФ –  обусловлен единством правовой базы страны, единством денежной системы, форм бюджетной документации, исходных положений бюджетного процесса, предоставлением необходимой статистической бюджетной отчетности с одного уровня на другой для составления консолидированного бюджета страны в целом или субъекта РФ, единообразными мерами юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

    Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы  РФ является одним из главных, определяющих формирование межбюджетных отношений. В ст.30 БК РФ установлен содержанием этого принципа порядок закрепления доходов соответствующих полномочий по осуществлению расходов между органами государственной власти федерального и регионального уровней, а также органами местного самоуправления

    Самостоятельность бюджетов. Реализуется через констатацию  прав органов власти всех уровней  на основе положений БК РФ самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов.

    Принцип полноты отражения доходов и расходов – все расходы и доходы бюджетов государственных и внебюджетных фондов, определенные налоговым и бюджетным законодательством, подлежат отражению в самих бюджетах и бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Согласно этому принципу бюджетная система должна быть всеобъемлющей, объединяющей все деньги государства или муниципалитетов. В то же время деньги государства, закрепленные за Центральным Банком РФ, не входят в бюджетную систему государства.

    Принцип сбалансированности бюджета – соответствие расходов суммарному объему доходов  с учетом поступлений из источников финансирования его дефицита. При  этом ставится задача минимизации дефицита бюджета.

    Принцип общего (совокупного) покрытия расходов – означает обязательное покрытие всех расходов бюджета общей суммой доходов и поступлений из источников финансирования его дефицита.

    Принцип эффективности и экономности  использования бюджетных средств  предполагает необходимость соблюдения требования обязательного достижения заданных результатов при минимальных затратах в процессе составления и исполнения бюджетов.

    Принцип гласности – обязательное опубликование  в открытой печати всех сведений об утвержденных бюджетах и государственных  внебюджетных фондах, а также обязательную открытость процедур рассмотрения и принятия решений по проектам  бюджетов и внебюджетных фондов.

    Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов  и расходов бюджета.

    Принцип адресности и целевого характера  бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются  в распоряжение их конкретных получателей с обозначением направления финансирования конкретных целей. 

    3.2 Бюджетная классификация

    Одним из связующих элементов бюджетной  системы РФ является бюджетная классификация, которая представляет собой группировку отдельных видов доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также источников финансирования их дефицитов и долговых обязательств государства и муниципальных образований.

    Стабильность  бюджетной классификации обеспечивается особым режимом ее изменения. В частности, ст. 26 БК определяет, что никакие другие законы не должны содержать изменений в бюджетную классификацию кроме федеральных законов, связанных непосредственно с определением состава и структуры бюджетной классификации. Бюджетная классификация утверждена Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации».Можно выделить две основные задачи, которые призвана решать бюджетная классификация.

    Первая  – бюджетная классификация должна четко выделять целевые направления государственной деятельности, вытекающие из основных функций государства. Эту задачу решает функциональная структура федерального бюджета Российской Федерации.

    Функциональная  классификация расходов имеет несколько  уровней, которые отличаются степенью обобщения статей расходов. Первый уровень включает разделы расходов, соответствующие основным  функциям государства. Второй определяет подразделы, конкретизирующие направления бюджетных средств, в пределах лимитов, указанных первым уровнем разделов. Третий уровень расходов отражает целевой характер расходов бюджетов и финансирование расходов федерального бюджета по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета в тех пределах, которые определены верхними двумя уровнями. Последний, четвертый уровень классификации видов бюджетных расходов детализирует направления финансирования расходов по целевым статьям бюджета.

    Вторая  задача, которую решает бюджетная  классификация, является обеспечение  адресного выделения финансовых ресурсов. Это достигается посредством ведомственной (организационной) структуры федерального бюджета, отражающей распределение средств по их конкретным распорядителям – федеральным министерствам и ведомствам.

    Бюджетная классификация Российской Федерации  построена таким образом, что она обеспечивает возможность составления консолидированного бюджета государства, то есть совокупности всех бюджетов – федерального, субъектов РФ и местных.

    Экономическая и функциональная классификация  едины для всех бюджетов. Каждый из нижестоящих бюджетов имеет свою ведомственную структуру, так как у каждого уровня власти свои органы управления и целевые направления деятельности. Поэтому консолидированный бюджет можно составить только в экономической и функциональной классификациях.