Внебюджетные фонды: функции и источники

Документом, гарантирующим  человеку предоставление медицинской  помощи в рамках ОМС или ДМС, является страховой полис.

Для сбора обязательных страховых взносов в системе  ОМС созданы Федеральный и  территориальный фонды обязательного  медицинского страхования -- ФФОМС и  ТФОМС. Финансовые средства ФФОМС являются государственной собственностью. Страхователи передают взносы в ФФОМС и ТФОМС. ТФОМС передает средства в руки страховых медицинских организаций (СМО). СМО -- это организации, имеющие государственное раз-решение (лицензию) на право заниматься медицинским страхо-ванием. СМО выплачивают медицинским учреждениям деньги за лечение граждан.

Финансовые средства Федерального и территориального фонда  ОМС образуются за счет:

1) страховых  взносов предприятий и иных  хозяйствующих субъектов на ОМС,  устанавливаемых законодательством  РФ;

2) взносов территориальных  фондов на реализацию совместных программ, выполняемых на договорных началах;

3) ассигнований  из федерального бюджета на  выполнение про-грамм ОМС;

4) добровольных  взносов;

5) доходов от  использования временно свободных  финансовых средств;

6) средств, предусматриваемых  органами исполнительной власти в соответствующих бюджетах на ОМС неработающего населения[6].

Материальным  источником внебюджетных фондов во всех странах является национальный доход, а преобладающая часть фондов создается в процессе его перераспределения. В этом смысле внебюджетные фонды являются финансовой категорией и частью системы государственных финансов. В то же время внебюджетные фонды обладают целым рядом особенностей. В частности, в России:

1) проекты бюджетов  государственных внебюджетных фондов  предоставляются одновременно с проектом соответствующих бюджетов на очередной финансовый год;

2) бюджеты государственных  внебюджетных фондов рассматриваются  и утверждаются в форме федеральных  законов одновременно с принятием  федерального закона о федеральном  бюджете на очередной финансовый год;

3) внебюджетные  фонды имеют строго целевую  направленность. Их расходование  может осуществляться исключительно  на цели, определенные законодательством  РФ, в соответствии с бюджетами  фондов, утвержденными федеральными  законами или законами субъектов РФ;

4) доходы государственных  внебюджетных фондов формируются  за счет обязательных отчислений, а также добровольных взносов  физических и юридических лиц;

5) страховые  взносы в фонды и взаимоотношения,  возникающие при их уплате, имеют  налоговую природу. Тарифы взносов устанавливаются государством и являются обязательными;

6) денежные ресурсы  внебюджетных фондов находятся  в государственной собственности.  Они не входят в состав бюджетов, а также других фондов и  не подлежат изъятию на какие-либо цели, прямо не предусмотренные законом;

7) расходование  средств из внебюджетных фондов  осуществляется по распоряжению  Правительства или специально  уполномоченного органа (правление  фонда)[17].

Расходование  средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации[19].

3. Основные направления  развития государственных внебюджетных  фондов на современном этапе

Выделение в  качестве самостоятельных государственных  социальных внебюджетных фондов не получило однозначной оценки в обществе. По мнению некоторых специалистов, существующая форма функционирования государственных социальных внебюджетных фондов ничем не отличается от бюджетной. В связи с этим было бы достаточно принять законодательные решения, запрещающие в рамках бюджета использовать целевые платежи на иные нужды. Тогда не потребовалось, бы создавать автономные фонды[10].

Сторонниками  консолидации внебюджетных фондов в  системе бюджетов выступают преимущественно  представители правительственных, в частности финансовых и налоговых  структур, которые исходят, прежде всего, из соображений фискального порядка. Согласно их точке зрения, преимущества консолидации средств внебюджетных фондов в бюджетной системе страны заключаются в предотвращении образования в одних фондах излишних средств наряду с нехваткой их в других. Значительно упростилась бы и процедура централизации избыточных средств этих фондов, образовавшихся в отдельных регионах.

Противники консолидации, напротив, считают, что ни в коем случае нельзя объединять внебюджетные фонды с бюджетом. По их мнению, при устойчивом дефиците федерального бюджета сохраняется реальная опасность нецелевого использования средств социальных внебюджетных фондов, неполного осуществления социальных платежей, гарантируемых государством. Еще одной причиной возражений против бюджетной консолидации является то, что в составе бюджета у социальных фондов не будет возможности получать проценты от размещения временно свободных средств специальных фондов, ценных бумаг. А это усилит зависимость от общеэкономической конъюнктуры. Наконец, полная централизация средств фондов в федеральном бюджете приведет к ослаблению функций региональных органов управления в социальной сфере, усложнит их работу. Наличие разных мнений свидетельствует о том, что внебюджетные социальные фонды как экономический субъект государственной финансовой системы не являются однородными и не обладают ни абсолютными преимуществами, ни абсолютными недостатками по сравнению с бюджетной формой ее существования[10].

В настоящее  время пенсионная система нуждается  в реформировании, что обусловлено целым рядом факторов. Прежде всего, наблюдается финансовая несбалансированность пенсионной системы, вследствие чего объем средств, необходимых для выплаты пенсий, не обеспечивается поступлением страховых платежей. Средний размер пенсии близок к прожиточному минимуму пенсионера, а минимальный составляет четверть минимума. Одним из самых негативных социальных явлений стали задержки с выплатой пенсий. Кроме того, несовершенным является сложившийся механизм взаимоотношений федерального бюджета и ПФ по возмещению расходов на пенсии, подлежащие финансированию из федерального бюджета (социальные пенсии, пенсии военнослужащим и т.п.). Несовершенной является и сам механизм пенсионной системы[7].

Пенсионная система  России построена по распределительному принципу, основанному на солидарности поколений. При этом на выплаты пенсий пожилым людям используются поступления в фонды пенсионного страхования от работающего населения. Лица, платившие страховые взносы, получают при достижении пенсионного возраста право на пенсию, которая финансируется, в свою очередь, следующими поколениями плательщиков страхо-вых взносов. В данном случае говорят о так называемом договоре между поколениями[7].

Преимущества  распределительных пенсионных систем состояли в следующем:

- возможность  начать выплату пенсий незамедлительно,  поскольку не требуется времени  для накопления;

- размеры пенсий  не зависят от результатов  функционирования финансовых рынков  и деятельности руководства пенсионных  фондов;

- финансируемые  таким образом пенсии обеспечивают более надежную защиту и более высокую норму замещения (отношение пенсии к заработной плате) для лиц с невысокой заработной платой[7].

Однако в распределительной  системе величина пенсионных фондов непосредственно зависит от демографических факторов и состояния рынка труда. При такой системе размер пенсий находится в тесной связи с размером заработной платы. И если заработная плата снижается по каким-либо причинам, то снижаются и возможности по выплате пенсий. При такой системе неизбежны также сокрытия заработной платы от уплаты страховых взносов. Ярким примером тому является ситуация в России, где за последние годы не только существенно сократилась доля заработной платы в ВВП (на 45%), но и широкое распространение получили разные способы сокрытия заработной платы. Так, предприятия часто используют специальные ссудные счета, натуральные формы оплаты. Возросло число «самозанятых» лиц, которые уклоняются от уплаты налогов[7].

При распределительной  системе учитываются только общие  показатели: трудовой стаж, размеры заработка за определенный период времени, льготы. Поскольку распределительная система устанавливает тесную связь между числом работающих и пенсионеров, с сокращением первых или увеличением вторых уменьшается и размер пенсий. Поэтому возможности такой системы весьма ограничены, если учитывать существующую демографическую ситуацию[7].

Распределительная система бескризисно существует при соотношении 10-11 работающих на одного неработающего. При более низких соотношениях она начинает давать сбои. Сегодня в России на одного работающего приходится 1,7 неработающих и, судя по прогнозам, численность экономически активного населения будет снижаться, а численность пенсионеров расти. Происходит общее постарение населения страны: при общем его росте за последние 10 лет на 7,7% численность лиц пенсионного возраста увеличилась на 33,4%, а их доля в составе населения поднялась с 16,3 до 20,2%[7].

В условиях, когда  снижается доля всех занятых и  занятых по найму в общей численности  трудоспособного населения, возникает объективная необходимость изменить формы пенсионного обеспечения и более тесно увязать уровень пенсий различных категорий пенсионеров с их вкладом в финансирование пенсионной системы или прошлым трудовым вкладом.

Этим требованиям  в большей степени отвечает накопительная пенсионная система. При накопительной системе поступающие страховые взносы не сразу расходуются на выплату пенсий, а накапливаются и инвестируются. Вместе с полученными от инвестирования доходами они в будущем используются для пенсионного обеспечения тех, кто осуществлял накопление.

Считается, что  накопительная пенсионная система  обладает следующими преимуществами. Она:

1) не зависит  от демографической ситуации  в стране, от соотношения работающих  и пенсионеров, хотя и продолжает зависеть от темпов экономического роста;

2) обеспечивает  дифференциацию пенсий в зависимости  от того, каковы накопления человека  и насколько эффективно они  были инвестированы;

3) позволяет  использовать аккумулируемые деньги  для долгосрочного инвестирования в экономику;

4) сочетается  с системой конкурирующих друг  с другом негосударственных пенсионных  фондов, что облегчает внедрение  рыночных начал в пенсионное  страхование[7].

Вместе с тем  высказываются и аргументы за более осторожный подход к накопительной системе. Прежде всего, это касается сохранности накопленных средств по мере их накопления. Если обратиться к истории развития системы пенсионного страхования, то можно вспомнить такой пример. В Германии, в первые 20 лет своего существования (т.е. к началу Первой мировой войны) система социального страхования накопила огромный капитал. В 1923 г. объем его был достаточен для выплаты пенсий в последующие 13 лет. Однако во время Первой мировой войны государство воспользовалось этими денежными средствами для финансирования военных расходов. В результате значительную часть накопленного в системе пенсионного страхования капитала пришлось вложить в акции государственного займа, которые обесценились, поскольку война была проиграна. К тому же сильнейшая инфляция, разразившаяся в стране, превратила оставшиеся в фонде средства в пустые бумажки. От чистого капитала, с которым система пенсионного страхования работала до Первой мировой войны, к 1924г. осталось приблизительно 15%[7].

Накопительная пенсионная система предусматривает безопасное, без риска, вложение капитала, накапливаемого с целью финансирования выплаты пенсий. Однако в условиях быстрых изменений и роста экономики достичь этого практически невозможно[7].

Если при распределительной  системе выплату пенсий можно начинать с того месяца, за который собраны страховые взносы, то при накопительной наблюдается другая картина. Уплаченные страховые взносы используются с начала в основном для того, чтобы создать резервный капитал, а потому пенсии можно начать выплачивать только тогда, когда то поколение, которое активно работает сейчас и создает этот резервный капитал за счет уплаты страховых взносов, достигнет пенсионного возраста, т.е. станет следующим поколением пенсионеров. Однако ни одно цивилизованное государство не позволит оставить без пенсионного обеспечения современное поколение пенсионеров. Поэтому более рациональным является сочетание распределительной и накопительной пенсионной системы[7].

Сегодня в одних  государствах накопительная система  является лишь незначительным «довеском» к распределительной, в других -- накопительный механизм постепенно вытесняет распределительный. В России в любом случае при переходе от распределительной системы к накопительной неизбежен период сосуществования двух систем, в рамках которого государству потребуется возмещать потери поступлений в распределительную систему, вплоть до полного исполнения обязательств[7].

Именно по этому  пути и осуществляется сейчас реформирование пенсионной системы в РФ.

Основу новой  пенсионной системы составили три федеральных закона, принятых в конце 2001 г., - «О государственном пенсионном обеспечении», «Об обязательном пенсионном страховании в РФ», «О трудовых пенсиях в РФ». 24 июня 2002 г. был принят еще один Федеральный закон «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»[10].

В соответствии с этими законами трудовая пенсия делится на три части: базовую, страховую  и накопительную часть. Базовая  часть одинакова для большинства  пенсионеров и не зависит от заработка, который получал пенсионер в прошлом. Она индексируется с учетом инфляции. Страховая часть привязана к сумме полученных за данного гражданина пенсионных взносов, учтенных на так называемом «условно-накопительном счете». Она также подлежит индексации с учетом инфляции, зарплаты и «индекса роста доходов Пенсионного фонда в расчете на одного пенсионера». Как базовая, так и страховая части являются элементами распределительной системы. Они не предполагают инвестирования собранных пенсионных взносов, а финансируются за счет распределения текущих поступлений[10].