Структура, функции, цели, задачи и полномочия налоговых органов

     контролировать  соблюдение законодательства гражданами, занимающимися предпринимательской  деятельностью;

     получать  от предприятий, учреждений, организаций (включая банки и иные финансово-кредитные  учреждения), а также от граждан  с их согласия справки, документы и копии с них, касающиеся хозяйственной деятельности налогоплательщика и необходимые для правильного налогообложения;

     беспрепятственно  осуществлять доступ на территорию или  в помещение (кроме жилого) налогоплательщика, используемые для извлечения доходов либо связанные с содержанием объектов налогообложения. При воспрепятствовании доступу должностных лиц налоговых органов, проводящих налоговую проверку, на указанные территории или в помещения, налоговый орган вправе самостоятельно определить суммы налогов, подлежащих уплате на основании оценки имеющихся у него данных о налогоплательщике или по аналогии; 

     требовать от руководителей и других должностных  лиц проверяемых предприятий, учреждений, организаций, а также граждан  устранения выявленных нарушений законодательства о налогах, других обязательных платежах в бюджет и законодательства о предпринимательской деятельности, а также контролировать их выполнение;

     приостанавливать  операции предприятий, учреждений, организаций  и граждан по расчетным и другим счетам в банках и иных финансово-кредитных учреждениях в случаях непредставления (или отказа в представлении) налоговым органам и их должностным лицам бухгалтерских отчетов, балансов, расчетов, деклараций, других документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и иных обязательных платежей в бюджет;

     изымать у предприятий, учреждений и организаций  документы, свидетельствующие о  сокрытии или занижении прибыли (дохода) или о сокрытии иных объектов от налогообложения, с одновременным  производством осмотра документов, фиксации их содержания. Основанием для изъятия соответствующих документов является письменное мотивированное постановление должностного лица налогового органа. Кроме первичного изъятия документов у проверяемого налогоплательщика налоговые органы вправе истребовать у иных лиц документы, относящиеся к деятельности подконтрольного субъекта;

     выносить  решения о привлечении органов, организаций и граждан к ответственности  за совершение налоговых правонарушений;

     взыскивать  недоимки по налогам и взыскивать пени в порядке, установленном НК РФ;

     возбуждать  ходатайства о запрещении в установленном  порядке заниматься индивидуальной трудовой деятельностью, об аннулировании  или о приостановлении выданных физическим или юридическим лицам  лицензий на право заниматься определенными видами деятельности;

     создавать на период погашения задолженности  по налогам налоговые посты в  организациях, имеющих трехмесячную и более задолженность, в целях  обеспечения контроля за ее погашением;

     вызывать  в качестве свидетелей лиц, которым могут быть известны какие-либо обстоятельства, имеющие значение для проведения налогового контроля;

     привлекать  для проведения налогового контроля специалистов, экспертов, переводчиков и понятых;

     контролировать  соответствие крупных расходов физических лиц их доходам;

     в случаях, когда для выяснения  обстоятельств по делу требуются  специальные познания, назначать  экспертизу;

     требовать от банков документы, подтверждающие исполнение платежных поручений налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых  агентов, а также инкассовых поручений (распоряжений) налоговых органов о списании со счетов налогоплательщиков, плательщиков сборов или налоговых агентов сумм налогов и пеней;

     осуществлять  в пределах своей компетенции  функции органов валютного контроля в соответствии с законодательством РФ о валютном регулировании и валютном контроле;

     взаимодействовать с органами валютного контроля при  осуществлении валютного контроля;

     запрещать или приостанавливать реализацию этилового  спирта, спиртосодержащей и алкогольной  продукции, не соответствующих требованиям стандартов и нормативов по качеству, безопасности, количеству, упаковке и маркировке;

     проводить осмотр помещений, занимаемых организациями  независимо от подведомственности и  формы собственности, производящими  и (или) реализующими этиловый спирт, спиртосодержащую и алкогольную продукцию, осуществлять контроль за достоверностью ведения учета этих видов продукции, вскрывать и тарировать контрольные спиртоизмеряющие приборы, проводить контрольные сливы, оперативные проверки наличия остатков и инвентаризацию этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции, проверять оформление товарно-транспортных накладных и по результатам проверок составлять акты;

     получать  от руководителей и должностных  лиц организаций независимо от подведомственности и формы собственности, производящих и (или) реализующих этиловый спирт, спиртосодержащую и алкогольную продукцию, необходимые документы и пояснения по вопросам, связанным с проверкой;

     запрашивать в установленном порядке у  федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и организаций необходимую информацию;

     создавать, реорганизовывать и ликвидировать  в установленном порядке территориальные  органы и находящиеся в ведении  Министерства организации;

     проводить обследования и проверки работы своих  территориальных органов на всех уровнях, принимать меры к устранению недостатков и нарушений, а также  заслушивать в случае необходимости  отчеты руководителей территориальных  органов о состоянии контрольной  работы, оказывать методическую и практическую помощь в ее организации, изучать организацию работы территориальных органов и распространять положительный опыт их работы;

     отменять  решения своих территориальных  органов или приостанавливать их действие в случае несоответствия этих решений законодательству РФ, давать обязательные для исполнения Указания территориальным органам;

 2.1 Правовая база  деятельности  налоговых органов.  
В  соответствии с  Положением   о Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам налоговые органы в своей деятельности руководствуются  Конституцией  Российской Федерации,  федеральными конституционными   законами, Налоговым Кодексом РФ, другими федеральными  законами, указами и  распоряжениями   Президента Российской  Федерации, постановлениями   и распоряжениями   Правительства Российской Федерации, а также настоящим Положением; и  осуществляют свою деятельность во взаимодействии с   федеральными органами исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.1 

В перечне  нормативно-правовых  актов не случайно на   первом   месте  стоит  Конституция   Российской Федерации. Содержащиеся  в ней  нормы, регулирующие налоговые  отношения,  имеют  высшую   юридическую силу,  прямое  действие  и   применяются   на  всей территории Российской Федерации. В  ст. 57, 71, 72,  75,  106   Конституции  РФ   определяются  субъекты налогообложения и  их гарантии, исключительная компетенция Российской  Федерации  и компетенция  субъектов  федерации в  сфере  налогового регулирования,  называются   органы   налогового  правотворчества и процедура принятия  законов о налогообложении.  
Конституционные  нормы   находят  детализацию  в законах  и  подзаконных  актах, регулирующих  общественные   отношения   как  в   организации  работы налоговых  органов, так и в  конкретных  сферах налогообложения.  
При  характеристике правовой основы деятельности  налоговых органов такое  деление  имеет теоретическую и  практическую значимость. Налоговое законодательство можно представить двумя  блоками. Первый, включает в себя законы  и  подзаконные  акты, определяющие   порядок формирования  и задачи налоговых органов, их систему и   структуру, компетенцию,   права  и   обязанности налогоплательщиков, принципы  налогообложения и т. д. Второй,   состоит из  законов  по  конкретным  видам налогов, с указанием субъектов и объектов налогообложения,  ставок налогов  и   налоговых льгот, правил исчисления  и  порядка  уплаты  налогов, штрафов  и иных  санкций за нарушения  законодательства.  
 В данной работе нами рассмотрен первый блок  нормативных актов  изданных в следствии развития налоговых правоотношений и необходимости их правового регулирования       
Закон РСФСР   от 21  марта 1991 г. «О Государственной  налоговой службе РСФСР»[5] был первым российским законом, определявшим задачи и  структуру  налоговых органов в условиях начинавшихся  тогда рыночных реформ,  права и  обязанности налоговых органов  при осуществлении контроля за соблюдением  налогового законодательства юридическими и  физическими   лицами.  
Закон   РФ  «Об   основах  налоговой    системы  в  Российской  Федерации»2  от  27  декабря    1991 г. впервые   на  законодательном  уровне   определял    понятие налога  и   налоговой системы.  Целый   ряд    положений, носящих  принципиальный  характер, нашли закрепление в отдельных  нормах закона. Так были определены права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов, виды налогов.  
        Постановление Правительства РФ «Вопросы Министерства РФ по налогам и сборам» от 27.02.99 г установило, что Министерство РФ по налогам и сборам  является правопреемником  Государственной налоговой службы РФ в отношении задач, функций, прав, обязанностей и иных вопросов деятельности Государственной налоговой службы РФ. 1 Упомянутые выше правовые акты утратили свою юридическую силу, их заменил Налоговый кодекс РФ. Как инструмент  реализации  основных  задач  в   области   налоговой политики   он приобрел особую значимость, т.к.     призван обеспечивать  комплексный  подход  к  решению  насущных  проблем налогового права, регулировать процесс  налогообложения  в соответствии с выбранными приоритетами и направлениями развития налоговой системы,   гарантировать упорядоченную,  единую,  логически  цельную  и согласованную систему.  
Изменения налоговой  системы,  предусмотренные  Налоговым  Кодексом, направлены на решение следующих важнейших задач:  
·        построение  стабильной,  понятной  и  единой в границах Российской Федерации   налоговой   системы,   установление    правовых    механизмов взаимодействия  всех  ее  элементов в рамках единого налогового правового пространства;  
·        развитие    налогового   федерализма   при   обеспечении   доходов федерального,  региональных и местных бюджетов закрепленными  за  ними  и гарантированными налоговыми источниками;  
·        создание   рациональной    налоговой    системы,    обеспечивающей сбалансированность общегосударственных и частных интересов, содействующей развитию предпринимательства,  активизации инвестиционной деятельности  и наращиванию национального богатства России и благосостояния ее граждан; уменьшение числа налогов и снижение общего налогового бремени;  
·        формирование единой налоговой правовой базы; совершенствование    системы    ответственности    за налоговые правонарушения; совершенствование налогового администрирования.  
По своей тематике и  кругу  регулируемых  вопросов часть 1 Налогового Кодекса близка к утратившему силу с 1 января 1999 года Закону РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»2, и после введения ее в действие она заменила указанный Закон. Однако за счет вовлечения в законодательное регулирование большого числа новых вопросов и  отношений, а также за счет более глубокой проработки действующих правил и норм объем первой части Налогового кодекса значительно превосходит объем Закона.  
В обшей  части  Налогового   кодекса   в   целях   создания справедливой  и  эффективной  налоговой  системы  много внимания отведено вопросам  создания  единого  налогового  правового  порядка,  обеспечения законности  для  всех  участников  налоговых отношений.  
Следующим элементом правовой основы деятельности налоговых органов  являются Указы Президента Российской Федерации. Указом Президента РФ от 23 декабря 1998 года № 1635 «О Министерстве РФ по налогам и сборам»[6]  Государственная налоговая служба  была преобразована  в Министерство РФ по налогам и сборам, здесь же перечислены возложенные на него  первоочередные задачи.  
   Так же как и Указы Президента РФ, постановления и распоряжения  Правительства РФ по налогам и сборам являются элементом правовой основы деятельности налоговых органов.  Постановлением  Правительства РФ утверждено Положение о  Министерстве РФ по налогам и сборам,2 где говорится о задачах и структуре налоговых органов, их основных и факультативных функциях, правах, обязанностях и социальных гарантиях сотрудников.  
К правовой основе деятельности налоговых органов относятся подзаконные акты издаваемые Министерством РФ но налогам и сборам и содержащие предписания, обязательные для своих подразделений: письма, приказы, инструкции и методические указания по вопросам, связанным с налогообложением и сборами; например, в письме МНС РФ  определило журнал "Российский налоговый курьер" в качестве источника публикации сведений о действующих региональных налогах и сборах.3.  
Одно из важнейших изменений в налоговом законодательстве, которое внес Налоговый кодекс РФ - изменение статуса этих документов. Они, согласно ст. 4 НК РФ не входят в налоговое законодательство РФ.  
  Для налогоплательщиков, налоговых агентов обязательными к применению являются только формы налоговой отчетности и порядок их заполнения, утверждаемые МНС РФ в случаях, предусмотренных законодательством ст.31 НК РФ. Все остальные акты МНС РФ обязательны только для налоговых органов. Иначе говоря, налогоплательщик сможет ссылаться на нормативные акты МНС РФ в суде, если действия налоговой инспекции им противоречат, а налоговые органы вправе обосновывать свою позицию исключительно положениями Налогового кодекса РФ, закона, акта законодательного органа субъектов Федерации или представительного органа местного самоуправления, т.е. акта налогового законодательства.   
Особо следует сказать о правовой базе деятельности налоговых органов субъектов РФ.  
Кроме названных нормативных актов к источникам налогового законодательства относятся нормативные акты органов законодательной власти субъектов РФ, представительных органов местного самоуправления и органов государственных внебюджетных фондов. Учитывая, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом, вышеупомянутые акты не могут входить в противоречие с общероссийским налоговым законодательством, либо дополнять его.  
Местные подзаконные акты по вопросам налогообложения издаются представительными органами и администрацией краев, областей, автономной области и автономных округов, а также городов и районов.  
Полномочия органов законодательной (представительной) власти субъектов  Российской Федерации и органов местного самоуправления по введению региональных и  местных   налогов  определены    Конституцией  РФ, ст.ст.4, 12, 14, 15  НК РФ.  
В настоящее  время  в регионах  России  сложилась  определенная система региональных и местных  налогов и сборов, которые  оказывают существенное влияние на  формирование доходной части региональных  и местных бюджетов.  
Практически повсеместно  введены  региональные лицензионные  сборы, в большинстве административно-территориальных  образований  (городах  и районах) введены и действуют по 3-6 местных налогов и сборов, предусмотренных  НК РФ.  
         Поступления от  региональных  и   местных  налогов  и   сборов, вводимых органами власти  субъектов Российской Федерации и  местного самоуправления составили в I полугодии 2000 года 14,5 млрд.  рублей, что составляет  5,4 процента  от всех налоговых  поступлений и  10,3 процента от  поступлений в  бюджеты территорий  или возросли  против соответствующего периода 1999 года на 17 процентов.  
Анализ структуры    поступлений    от    указанных     платежей свидетельствует, что основную долю  в них составляют поступления  от налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы 70%; значительны поступления от сбора на нужды образовательных учреждений 10%;  существенную роль занимают в структуре  местных налогов и сборов поступления  от сборов, связанных с  осуществлением лицензионной деятельности 7%, что  свидетельствует об ужесточении  контроля за доходами в этой  сфере.[7]  
 В последнее время работа с региональными и местными налогами  и сборами проводится  налоговыми  органами в  тесном взаимодействии  с органами   законодательной   и исполнительной   власти   субъектов Российской  Федерации,   местного   самоуправления,  финансовыми   и правоохранительными  органами.   Это  прежде   всего  отражается   в подготовке   проектов  нормативных   актов   по  введению,   порядку исчисления  и  уплаты этих  налогов,  выявлению  налогоплательщиков, укрывающихся от их уплаты,  полноте отражения получаемых доходов  от предпринимательской деятельности.  
В целях координации этой  работы при органах законодательной  и исполнительной власти созданы постоянные рабочие группы по налоговой политике, в состав которых включены налоговые работники.  
Во многих  регионах  приняты специальные  законы,  определяющие основные принципы регионального и местного налогообложения.  
Получило развитие взаимодействие налоговых органов с налоговой   полицией, правоохранительными   органами по  контролю  за выполнением  решений местных органов  власти  по местным  налогам, проведению  повсеместных рейдов, проверок.  
Проводимая работа дает  положительные результаты -  нормативные акты в большинстве  случаев приведены  в соответствие с  действующим законодательством,  отменены  некоторые малоэффективные  налоги   и сборы.  Проведена  значительная  работа  по  отмене   дополнительных налогов и сборов, не предусмотренных налоговым законодательством.  
Однако, следует осуществлять дополнительные конкретные меры по  усилению и совершенствованию  взаимодействия указанных органов  по полному  и своевременному   выявлению   и   пресечению   нарушений   налогового законодательства, активизацию  проведения совместных мероприятий  по проверке, рассмотрению выявленных нарушений, обеспечению полноты взыскания причитающихся к уплате  сумм региональных и местных налогов и сборов. При работе по  контролю  за региональными  и местными  налогами следует  иметь  в  виду,  что в  случаях  введения  органами  власти субъектов Российской Федерации  и местного самоуправления налогов  и сборов, не  предусмотренных  налоговым законодательством,  налоговые органы   вносят  предложения   соответствующим   органам  власти   о приведении   принятых   законодательных и нормативных актов в соответствии с действующим законодательством России и информирует об этом органы  прокуратуры Российской Федерации.  При этом  финансовые санкции  к  налогоплательщикам,   уклоняющимся  от  этих   платежей, налоговыми органами не применяются. МНС РФ   считает   необходимым    систематически обобщать  работу с  региональными  и  местными налогами  и  сборами, проводить  анализ   их   роли  в   формировании  местных   бюджетов, информировать   о   выявленных    нарушениях   по   этим    вопросам законодательные и исполнительные органы власти субъектов  Российской Федерации, местного самоуправления.  
        К ведомственным подзаконным актам относятся приказы, положения, инструкции и другие разновидности инструктивного материала, который регулирует отношения внутри налоговых органов. В круг этих отношений входят: вопросы совершенствования организаций и деятельности всех подразделений; структуры и штатная численность специалистов; проблемы взаимодействия между территориальными подразделениями с другими правоохранительными органами; учет, контроль, анализ налоговой практики и т.д.  
Внутриведомственные нормативные акты направленные на решение задач, стоящих непосредственно перед налоговыми органами, носят императивный характер и распространяют свое действие на лиц, являющихся сотрудниками налоговых органов. Инструктивный материал может быть межведомственным, если подготовлен и издан за подписью руководителей двух и более министерств, комитетов, управлений.  
Правовые основы деятельности       МНС РФ не исчерпываются названными актами. Их перечень содержит десятки наименований, они изменяются и дополняются в связи с переменами в экономической и политической жизни общества. Важно при этом, чтобы налоговое законодательство способствовало не только полному и своевременному поступлению в бюджет налогов и других обязательных платежей, но и преодолению кризисных явлений на пути перехода к рыночной экономике. 
 
 

Министерство  РФ по налогам и  сборам ( МНС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль за соблюдением  законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью  уплаты налогов, сборов   и других обязательных платежей налогоплательщиками, участвующим  в  выработке налоговой политики  и осуществляющим её с целью обеспечения своевременного поступления в бюджеты  всех уровней  и государственные внебюджетные фонды в полном объеме налогов , сборов и других  обязательных платежей, обеспечивающим межотраслевую координацию, государственный контроль и регулирование в области производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции, а также осуществляющим в установленном порядке валютный контроль.1  
Министерство РФ по налогам и сборам организовано на следующих принципах:  
1.  Принцип единства.  
 Этот принцип построения системы проистекает из принципа единства  налоговой политики: для обеспечения единообразного применения налогового законодательства в Российской Федерации требуется наличие единого контрольного органа. МНС России осуществляет свои полномочия в отношении как государственных, так и местных налогов.                                                                                  
   В соответствии с подпунктом «н» пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов исполнительной власти, а к ведению Российской Федерации, в частности, относится установление федеральных экономических служб (ст. 71 Конституции РФ).  
По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации.  
Следует иметь в виду, что ряд полномочий налоговых органов передан по законодательству государственным внебюджетным фондам и  таможенным органам, которые, как и органы налоговой полиции,  налоговыми органами не являются, действуют строго в пределах своей компетенции,  определённой соответствующими законодательными актами.   
2. Принцип независимости  
Независимость понимается, прежде всего, как независимость от местных органов власти. Она является конкретным проявлением принципа разделения властей, системы «сдержек и противовесов»: праву местных органов власти вводить местные налоги, устанавливать ставки платежей, определять льготы, противостоит обязанность налоговых инспекций действовать в строгом соответствии с буквой и духом закона. Налоговые органы выполняют только те решения и постановления по налоговым вопросам местных органов власти, которые приняты в соответствии с законом и в пределах предоставленных им прав. Местные органы власти и администрация не имеют права изменять или отменять решения налоговых органов, а также давать им оперативные руководящие указания. 
 

3. Принцип централизации  
МНС России является централизованной системой налоговых органов. Исключением является правовое положение Инспекции МНС по г. Москве. В соответствии с Указом Президента РСФСР от 28 августа 1991 года «О полномочиях органов исполнительной власти города Москвы»1 эта инспекция находится в двойном подчинении: МНС РФ и Правительства Москвы.  
Система Министерства Российской Федерации по налогам и сборам условно делится на три уровня:  
– Общефедеральный - центральный федеральный орган исполнительной власти (Министерство Российской Федерации по налогам и сборам). Оно возглавляется Министром Российской Федерации, назначаемым Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства РФ. Заместители руководителя назначаются по его представлению Правительством Российской Федерации. Министр Российской Федерации по налогам и сборам формирует совещательный орган - коллегию.  
– Региональный – межрегиональные инспекции МНС РФ, управления МНС РФ по субъектам Российской Федерации. Руководители этих управлений и  инспекций   назначаются министром  по налогам и сборам. В инспекциях этого уровня также образуются коллегии.  
– Местный -  Инспекции МНС  РФ по районам, городам без районного деления, районам в городах и межрайонного уровня. Руководители этих инспекций назначаются Руководителями вышестоящих налоговых органов.  
В некоторых странах приняты иные методы организации работы налоговых органов.  В  Дании, например, существует принцип закрепления за каждым предприятием группы работников налоговой службы. Такая группа курирует предприятие от возникновения до  ликвидации, и решает все, что связанно с налогообложением  -  от проверки  до взыскания платежей1.  
Различным звеньям МНС РФ свойственны  различные функции. Между тем, всем звеньям -  федеральному, региональному и местному присущи и некоторые общие функции, поскольку все они осуществляют непосредственный контроль за соблюдением плательщиками налогового законодательства.