Повышение эффективности бюджетного планирования в России

К примеру, в 2004 г. фактические доходы федерального бюджета превысили параметры закона о федеральном бюджете на 25%, а в 2005 г. - более чем в полтора раза. Отклонение расходов федерального бюджета от изначально утвержденных параметров в 2005 г. составило 15%.

В 2005 г. поправки в Федеральный закон от 23 декабря 2004 г. N 173-ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год", существенно изменяющие его основные характеристики, вносились два раза: в июне 2005 г. доходы федерального бюджета были увеличены на 8% (272 млрд руб.), а расходы - на 11,4% (348 млрд руб.), профицит был сокращен на 27,7% (77 млрд руб.); в ноябре доходы и расходы федерального бюджета увеличились соответственно на 38,4% (1382 млрд руб.) и 4,2% (143 млрд руб.), а профицит возрос более чем в семь раз (на 1239 млрд руб.).

Однако необходимо отметить, что это во многом обусловлено не только качеством прогнозов, но и состоянием (нестабильностью) отечественной экономики и мировых рынков.

Решение задачи по повышению качества макроэкономического прогнозирования и бюджетного планирования требует создания системы мониторинга соответствия достигнутых в отчетном году параметров показателям, установленным на трехлетний период, и, что особенно важно, анализа причин их отклонения от ранее утвержденных показателей; формирования информационной базы, позволяющей учесть максимально возможное количество факторов, влияющих на значение показателей экономического развития и параметров бюджетной системы; стабильного бюджетного и налогового законодательства; четкого определения приоритетов государственной политики; материально-технического и кадрового обеспечения разработки прогнозов.

Необходимы также ясная и прозрачная методология корректировки ранее одобренных проектировок среднесрочных планов, оценка устойчивости и стабильности рассчитанных показателей и рисков их изменения.

Следует принять меры для снижения зависимости российской экономики от конъюнктуры мирового рынка, в том числе посредством развития потенциала не только добывающих отраслей экономики.

Важным фактором успешного применения среднесрочного бюджетного планирования является выбор основы бюджетного планирования - исходного документа, на базе которого осуществляется расчет параметров финансовых планов и оценивается последовательность и стабильность проводимой политики. Наличие такого документа обеспечивает "встроенность" среднесрочного бюджетного планирования в процесс государственного управления.

Выбор документа, на основе которого формируются среднесрочные финансовые планы, предопределяется функциями, которые выполняет среднесрочное бюджетное планирование в процессе управления бюджетными средствами.

Основой среднесрочного планирования должны быть документы, определяющие направления государственной политики, основанные на финансовой оценке возможностей государства по выполнению принятых решений и их влиянию на развитие экономики. В настоящее время в России создан разнообразный инструментарий бюджетного планирования и регламентации государственной политики, однако отсутствует целостность его применения. Сегодня требуется более тесная увязка документов, лежащих в основе государственной политики и среднесрочного бюджетного планирования. Порядок подготовки, методология составления и полномочия органов власти по разработке бюджетных проектировок, сводного финансового баланса Российской Федерации, прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, сводного доклада Правительства РФ и докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности требуют уточнения и корректировки в целях обеспечения их взаимосвязи и устранения дублирования.

Бюджетная политика является частью экономической политики. В связи с этим выработка бюджетной политики не должна ограничиваться исключительно полномочиями финансового органа. В противном случае бюджетный процесс будет в большой степени подвержен влиянию субъективных решений и ведомственных интересов и не будет обеспечивать реализации приоритетных целей развития.

Выработку направлений государственной политики и определение возможностей использования бюджета как инструмента социально-экономического развития необходимо отнести к полномочиям органа, отвечающего за реализацию экономической политики, который совместно с отраслевыми ведомствами определяет потребности экономики и перспективы ее развития. В его функции должна входить оценка соответствия направлений использования бюджетных средств приоритетам государственной политики. Финансовый орган в данном случае отвечает за обоснованность бюджетных ассигнований, испрашиваемых субъектами бюджетного планирования на реализацию принятых программ, учет соответствующих расходов при формировании проекта бюджета, сбалансированность бюджета и стабильность финансирования утвержденных программ.

Как показывает зарубежный опыт организации бюджетного процесса, формирование бюджета находится в компетенции только одного органа исполнительной власти, если этот орган имеет сложную организационную структуру и отвечает за широкий спектр задач государственного развития, как, например, Министерство экономики, промышленности и финансов Франции.

Важным фактором развития среднесрочного бюджетного планирования является координация и повышение взаимосвязи в деятельности органов государственной власти. Такое взаимодействие должно предполагать обмен информацией, обеспечение соответствия программ и мероприятий, реализуемых ведомствами, целям государственной политики и решение тактических задач, не противоречащих задачам других органов власти.

В настоящее время существует потребность в расширении применяемых методов бюджетного планирования и разработке методологии расчета потребности органов государственной власти и бюджетных учреждений в бюджетных ассигнованиях, необходимых для реализации их функций и задач.

В связи с этим реформирование бюджетного процесса предусматривает переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования. Это позволит обеспечить прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или плани­руемыми результатами их использования в соответствии с установ­ленными приоритетами государственной политики.

В отличие от преобладающего в настоящее время сметного пла­нирования программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение об­щественно значимых и, как правило, количественно измеримых ре­зультатов деятельности получателей бюджетных средств с одновре­менным мониторингом и контролем за достижением результатов.

Расширение сферы применения и повышение качества про­граммно-целевых методов бюджетного планирования предполагает­ся осуществить путем:

      представления ежегодно субъектами бюджетного планирова­ния докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;    совершенствования  методологии  разработки  и  реализации
федеральных, региональных, муниципальных целевых программ;

      использования в бюджетном процессе ведомственных целе­вых программ;

      распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;

      расширения полномочий администраторов бюджетных про­грамм в процессе исполнения бюджета.

В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ, а также Федеральной инвестиционной программы.

В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса число федеральных целевых программ будет существенно сокращено. При этом ликвидируемые программы не будут вклю­чаться в качестве подпрограмм в оставшиеся программы. Большин­ство действующих федеральных целевых программ и их подпро­грамм планируется преобразовать в ведомственные программы. Оставшиеся федеральные целевые программы должны быть сосре­доточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, на­учно-технических и (или) структурных проектов, направленных на решение проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов государственной власти. Объем ассигнований, необходи­мых для реализации действующих программ, должен быть доста­точным для достижения планируемых результатов, а сокращение или прекращение финансирования должно происходить по форма­лизованной процедуре в соответствии с четкими и прозрачными критериями оценки федеральных целевых программ.

Исходя из этого федеральные и ведомственные целевые про­граммы будут рассматриваться как два типа единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ.

Заключение.

Управление государственными финансами представляет собой важную часть бюджетной политики и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета, а также контролем за его исполнением. Таким образом, совершенствование бюджетного планирования и бюджетного процесса следует рассматривать как важный инструмент повышения эффективности финансового планирования в целом.

              Так как финансовое   планирование   представляет   собой    составную    часть народнохозяйственного  планирования,   базируется   на   показателях   плана социально-экономического развития, направлено  на  координацию  деятельности всех органов финансовой системы, то можно говорить и о совершенствовании всей экономики государства.

«Повышение эффективности бюджетного планирования – ключевая задача Правительства РФ» - эту фразу сказал М.Фрадков в Государственной Думе в 2005 году и был прав.

В настоящее время Правительство РФ активно принимает попытки усовершенствовать бюджетный процесс и бюджетное планирование, как его составную часть.

Основные предлагаемые новации:

1.                         переход на всех уровнях бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов РФ – формирование бюджета на трехлетний период;

2.                         переход от управления бюджетными ресурсами (затратами) на управление результатами;

3.                         введение новых методов бюджетного планирование: бюджетирование, ориентированного на результат, цель которого является повышение эффективности использования бюджетных средств,  что достигается планированием и распределением бюджетных ресурсов между бюджетополучателями в зависимости от достижения ими конкретных результатов, и методов программно – целевого бюджетного планирования;

4.                         упорядочение в соответствии с едиными принципами организации бюджетного процесса (составление, рассмотрение и утверждения, исполнения), в том числе единых требований к бюджетному планированию;

5.                         повышение качества макро- и микроэкономических прогнозов для осуществления должной степени достоверности бюджетного планирования.

Решение указанных задач в перспективе создаст возможность расширить горизонт бюджетного планирования, что позволит в еще большей степени обеспечить преемственность и стабильность бюджетной политики, а также повысить эффективность расходов бюджета.

Список литературы.

1.      Книги одного, двух и более авторов:

Владимирова Л.П. Прогнозирование и планирование в условиях рынка. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2004. – 348 с.

Вахрин П.И., Нешитой А.С. Финансы: Учебник для вузов. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2005.-724 с.

Дадашев А.З., Черник Д.Г. Финансовая система России: Учебное пособие. – М.: ИНФРА – М, 2005. – 587с.

Миляков Н.В. Финансы: Курс лекций. – М.: ИНФРА-М, 2002 – 569с.

Фетисов В.Д. Финансы: Учебное пособие для вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. – 335 с.

2.      Книги авторского коллектива:

Государственные и муниципальные финансы: Учебник / Под общ. ред. И.Д. Мацкуляка. – М.: Издательство РАГС, 2004. – 680 с.

Финансы. Денежное обращение. Кредит: учебник для студентов вузов / Под ред. Г.Б. Поляка. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. – 639 с.

Финансы, денежное обращение, кредит: Учебник: Краткий курс / Под ред. д.э.н., проф. Н.Ф. Самсонова. – М.: ИНФРА-М, 2007. – 302 с.

Финансы, денежное обращение, кредит: Учебник / Под ред. М.В. Романовского и О.В. Врублевской. – М.: Юрайт – Издат, 2007. – 543 с.

Финансы: Учебник / Под ред. д.э.н., проф. С.И. Лушина, д.э.н., проф. В.А. Слепова. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Экономистъ, 2006. – 682с.

Финансы: Учебник/ под ред. д.э.н., проф. В.П.Литовченко. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2005. – 724 с.

Финансы: Учебник / Под ред. проф. А.Г. Грязновой, проф. Е.В. Маркиновой. – М.: «Финансы и статистика», 2005. – 504 с.

3.      Статьи в журнале или газете:

Бюджетный кодекс: основные новации (Начало) // Финансовая газета, 2007, № 38

Тюнина С.В., Шамьюнов М.М. Трехлетний бюджет обрел силу закона // Финансы, 2007, № 8

Шинкарук Е.В. Совершенствование среднесрочного бюджетного планирования //Финансы и кредит, 2007, № 23.

4.      Нормативные документы:

Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (принят ГД  ФС РФ 17.07.1998) (ред. от 24.04.2007)

Постановление  Правительства РФ № 249 от 22.05.2004 «О концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах