Повышение эффективности бюджетного планирования в России

Принятые Правительством Российской Федерации основ­ные характеристики федерального бюджета на очередной фи­нансовый год и распределение расходов федерального бюджета на очередной финансовый год в соответствии с функциональ­ной классификацией расходов бюджетов РФ могут быть предс­тавлены в виде информации палатам Федерального Собрания по их запросам.

Министерство финансов России в двухнедельный срок со дня принятия Правительством страны основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и распре­деления расходов федерального бюджета на очередной финан­совый год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов страны направляет бюджетные проектиров­ки федеральным органам исполнительной власти для распреде­ления по конкретным получателям средств федерального бюд­жета. Оно уведомляет органы исполнительной власти субъек­тов федерации о методике формирования межбюджетных от­ношений на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу.

Второй этап формирования федерального бюджета — распределение федеральными органами исполнительной влас­ти предельных объемов бюджетного финансирования на очеред­ной финансовый год в соответствии с функциональной и эко­номической классификациями расходов бюджетов Российской Федерации и по получателям бюджетных средств, а также раз­работка указанными органами предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных пра­вовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками фи­нансирования в очередном финансовом году, о приостановле­нии действия указанных нормативных правовых актов или об их поэтапном введении.

Одновременно уполномоченный орган исполнительной власти формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюд­жета в очередном финансовом году, согласовывает объемы их финансирования в предстоящем году и на среднесрочную перс­пективу. Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу подлежат рассмотрению межведомственной правительствен­ной комиссией, возглавляемой министром финансов.

Разработка и согласование федеральными органами испол­нительной власти показателей проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, представляемых одновременно с ним документов и материалов, законопроектов завершаются не позднее 15 июля, предшествующего очередному финансово­му году. Это документы и законопроекты об увеличении мини­мального размера оплаты труда, о минимальном размере госу­дарственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в оче­редном финансовом году. Представляется также составляемый в виде приложения к проекту закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год перечень законодательных актов, действие которых отменяется или приостанавливается на оче­редной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предус­мотрены средства на их реализацию.

Затем в течение месяца (с 15 июля по 15 августа) Правитель­ство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития России на очередной финансовый год и уточненные параметры прогноза социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу, проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год, проект перспективного финансового плана. Изучаются также другие документы и ма­териалы, характеризующие бюджетно-финансовую политику в очередном финансовом году и на среднесрочную перспекти­ву, представленные Министерством финансов, Министерством экономического развития и торговли РФ, другими федеральными органами исполнительной власти. В завершении этой работы Правительство страны утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу.

Повышение эффективности бюджетного планирования.

Главной задачей реформирования бюджетного процесса являет­ся создание условий и предпосылок для максимально эффективно­го управления общественными финансами в соответствии с при­оритетами государственной политики, а, следовательно, и повышение эффективности бюджетного планирования.

Одна из задач этой реформы заключается в смещении акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (затра­тами) на управление результатами путем повышения ответственно­сти и расширения самостоятельности участников бюджетного про­цесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких сред­несрочных ориентиров.

Исходя из необходимости перехода к управлению результатами, бюджет должен формироваться на основании целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании главное внимание необходимо уделять обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяются самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств; устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой, в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований на выполнение определенных функции и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств; создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов. Приоритет отдается  внутреннему контролю, ответственность за принятие решений деле­гируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последую­щий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по дос­тигнутым результатам.

Основой новой организации бюджетного процесса должна стать модель бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования. Ее суть — распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предос­тавления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами со­циально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Бюджетирование, ориентированное на результат, является наиболее известным современным методом повышения эффективности бюджетных расходов. Безусловно, результативное бюджетирование является частью более широкой и общей модели результативного управления и предполагает, что выделение бюджетных ресурсов должно в обязательном порядке подразумевать достижение определенных целей.

В Российской Федерации система бюджетирования, ориентированного на результат, начала набирать свою актуальность с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004 - 2006 гг. Система результативного бюджетирования неоднократно озвучивалась как приоритетная в посланиях Президента Российской Федерации. Кроме того, система бюджетирования, ориентированного на результат, активно поддерживается Министерством финансов Российской Федерации и стимулируется к внедрению на региональном и местном уровнях посредством выделения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ).

Следующим направлением повышения эффективности бюджетного планирования является переход к среднесрочному бюджетному планированию.

Реализация данного направления реформирования бюджетной сферы требует не только законодательного регулирования данного вопроса, но и реальных действий по развитию среднесрочного бюджетного планирования, без которых нормы законодательства останутся декларативными и не обеспечат реализации задач бюджетного планирования в бюджетном процессе.

Практика зарубежных стран показывает, что успешное развитие среднесрочного бюджетного планирования обеспечивается:

1) наличием системы приоритетных целей государственного развития, в соответствии с которыми строится деятельность соответствующих органов власти и распределяются бюджетные средства;

2) надежной системой среднесрочного (долгосрочного) прогнозирования;

3) четким разграничением полномочий между ветвями, уровнями и отдельными органами государственной власти по выработке государственной политики и разработке бюджетных проектировок;

4) системным применением инструментов бюджетного планирования;

5) стабильным и комплексным нормативным правовым регулированием бюджетного планирования.

Переход к среднесрочному бюджетному планированию в первую очередь требует определения целевой задачи его организации.

Среднесрочное бюджетное планирование в России должно стать основой принятия управленческих решений. Статус соответствующего среднесрочного финансового плана должен обеспечивать преемственность и стабильность проводимой бюджетной политики. Это значит, что бюджетные проектировки, установленные на среднесрочный период, должны быть относительно постоянными, поскольку они служат ориентиром для органов власти при разработке ими программ и выработке мер, направленных на решение задач и целей государственной политики.

В настоящее время принят Федеральный закон № 63 от 26.04.2007 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования Бюджетного процесса  и приведение в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ», который вводит трехлетнее бюджетное планирование  и формирование бюджета на трехлетний период. Этот закон будет способствовать созданию необходимых условий для поддержания макроэкономической стабильности в стране, позитивным образом должен отразиться на развитии экономики и социальной сферы. По мнению Президента «трехлетка» даст возможность ведомствам планировать свои расходы на среднесрочную перспективу, создаст необходимые условия для сдерживания роста цен.

Принятие многолетних бюджетов само по себе не гарантирует преемственности и стабильности проводимой бюджетной политики, если сложившиеся экономические условия не позволяют с достаточной степенью надежности прогнозировать параметры развития.

В связи с этим в России сегодня необходимо повысить достоверность и надежность макроэкономических прогнозов. В настоящее время прогнозирование не позволяет с должной степенью достоверности осуществлять даже годовое бюджетное планирование: фактические показатели исполнения федерального бюджета существенно отклоняются от запланированных параметров (табл. 2), а изменения в законы о федеральном бюджете на очередной финансовый год вследствие изменения основных бюджетных параметров вносятся, как правило, несколько раз в течение года (табл. 3).                                                                                    

           Таблица 2

Основные параметры федерального бюджета

в 2004 - 2006 гг., млрд руб.

Таблица 3

Изменение основных параметров федерального бюджета

на 2005 г., млрд руб.