Перспективы совершенствования пенсионного обеспечения в России

    Соотношение между населением трудоспособного  и пенсионного возрастов, от которого зависит финансовая устойчивость пенсионной системы в нашей стране, является менее благоприятным, чем в подавляющем  большинстве развитых стран (за исключением  Франции и Италии). Это происходит, несмотря на то, что Россия в настоящее время существенно отстаёт от развитых стран по средней продолжительности жизни.

    Столь низкое соотношение между лицами трудоспособного возраста и пенсионерами вызвано не только демографическими факторами и уровнем занятости  в экономике, но и широким распространением в России практики досрочного выхода на пенсию, по существу снижающим фактический  возраст выхода на пенсию по сравнению  с общеустановленным на 1,5-2 года. До 25 % общей численности пенсионеров получили пенсию досрочно. В частности, в целях привлечения работников на должности, связанные с неблагоприятными условиями труда, а также в районы Крайнего Севера, принят целый ряд нормативных правовых актов, предусматривающих снижение общеустановленного пенсионного возраста на 5, 10 или даже 15 лет. Также существенную роль играет более низкий в России возраст выхода на пенсию по сравнению с некоторыми другими странами. За границей этот показатель в основном равен 65 годам для мужчин и для женщин.

    Значительные  преимущества установлены для назначения пенсии за выслугу лет. Такие пенсии нередко назначаются трудоспособным лицам в возрасте около 45 лет (педагогическим работникам, работникам учреждений здравоохранения, творческим работникам театров и  других театрально-зрелищных предприятий и коллективов и т. д.), причём многие из них продолжают трудовую деятельность, получая и пенсию, и зарплату.

    Наличие многочисленных льгот по возрасту ставит в неравные условия трудящихся и  создаёт ситуацию, когда лица, меньше платившие взносы, получают более  высокий размер пенсии.

    Нагрузка  пенсионной системы на экономически активную часть населения с каждым годом возрастает. Уровень пенсионного  обеспечения падает, число пенсионеров  растёт, число же занятых в различных  сферах налогоплательщиков, наоборот, снижается.

    Современный уровень пенсионного обеспечения  большинства населения Российской Федерации не может считаться  приемлемым с точки зрения поддержания необходимого уровня жизни пенсионеров. Углубившейся в августе – сентябре 1998 года финансовый кризис и последовавший за ним резкий скачок цен на потребительские товары привёл к существенному ухудшению финансового положения самого уязвимого социального слоя – получателей государственных пенсий, для которых пенсия является единственным источником существования.

    Сложившаяся в Российской Федерации пенсионная система имеет государственный  и всеобщий характер.

    Пенсионное  обеспечение основывается на обширной законодательной базе, насчитывающей  свыше 50 основных федеральных нормативных  правовых актов. Подавляющее большинство  лиц, достигших пенсионного возраста обеспечивается пенсиями в соответствии с Законом Российской Федерации  «О государственных пенсиях в  Российской Федерации». Кроме того, военнослужащие, государственные служащие, лица, пострадавшие в результате аварии на Чернобыльской АЭС и некоторые  другие категории пенсионеров получают пенсии на основании других законодательных  актов.

    Российское  пенсионное законодательство характеризуется  крайней нестабильностью. После  принятия в 1990г. Закона «О государственных  пенсиях в Российской Федерации» в него более 30 раз вносились изменения  и дополнения, а в последующие годы был принят ряд других крупных законов, регламентирующих особый порядок пенсионного обеспечения различных категорий граждан. Пенсионное законодательство становится всё более громоздким и сложным, особенно в вопросах исчисления трудового стажа и размеров пенсии на основе введённого с 1 февраля 1998 года так называемого индивидуального коэффициента пенсионера, хотя по сути своей должно быть простым и понятным каждому. Многие положения по-прежнему регулируются подзаконными нормативными актами, что усложняет ознакомление с ними широкого круга граждан.

    Федеральным законом РФ от 21.07.1997г. №113-ФЗ «О порядке  исчисления и увеличения государственных  пенсий» дана новая редакция статьи 7 Закона «О государственных пенсиях  в РФ», регулирующая исчисление и  увеличение пенсий в связи с ростом заработной платы в стране, коренным образом изменившая ранее существовавший и, безусловно, несовершенный порядок  исчисления размеров пенсии. Этим законом  с 01.02.1998г. введён порядок исчисления государственных пенсий путём применения так называемого индивидуального коэффициента пенсионера вместо ранее зафиксированного в статье 7 положения, согласно которому не реже одного раза в три месяца подлежали индексации или компенсации в связи с повышением стоимости жизни.

    К Закону «О государственных пенсиях  в РФ» непосредственно примыкают  законы общего плана: Закон Российской Федерации от 02.07.1993г. № 5318-1 «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации», Закон РСФСР от 19.04.1991г. № 1032-1 (с последующими изменениями и дополнениями) «О занятости населения в Российской Федерации», предусматривающий возможность досрочного пенсионного обеспечения работников, высвобождаемых в пред пенсионном возрасте, Закон РФ от 14.07.1992г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», также предусматривающий возможность досрочного пенсионного обеспечения высвобождаемых работников.

    Ряд законов регулирует вопросы пенсионного  обеспечения граждан, подвергшихся воздействию радиации.

    Прежде  всего, это Закон РФ от 18.06.1992г. № 3061-1 «О внесении изменении и дополнений в Закон РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию  радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской  АЭС», регламентирующий особый порядок  пенсионного обеспечения данной категории граждан с учётом степени  радиационного воздействия.

    Сегодня на наших глазах происходит формирование законодательства, которое будет  определять состояние пенсионной системы  государства, как минимум, на ближайшие  десять лет. От того, каким станет это законодательство зависит будущее не только ныне работающего населения, но и тех молодых людей, которые начинают свою профессиональную трудовую деятельность. Можно сказать, что на отношение к государству его граждан сильно повлияет то, насколько внимательно и серьёзно власти отнесутся к сегодняшнему и завтрашнему дню недееспособной части населения.

    Положение с пенсиями в течение девяностых годов нельзя было назвать стабильным. Особенно тяжёлая ситуация сложилась  в 1997-1998 годах, когда реальный размер пенсии снизился в два раза, а  получить эти крохи на руки не удавалось  месяцами, из-за многомесячных задолженностей. В последние три года ситуация стала выправляться, но, по большому счёту, долгосрочные проблемы ещё не решены. По-прежнему, современная пенсионная система даёт гигантскую нагрузку на систему оплаты труда и страховых  взносов. Россия входит в число пятнадцати стран с самыми высокими ставками взносов, из-за чего происходит ослабление налогооблагающей базы.

    Второй  причиной пробуксовки пенсионной системы  стала её перегруженность большим  числом обязательств, часто не оправданных  ни экономически, ни социально. А ведь на сегодня, по данным Минтруда, из трудоспособного возраста выбыло 1,5 миллиона человек, а вошло в него – 2,4 миллиона. И это ещё без учёта сокращения продолжительности жизни населения.

    При этом нельзя не учитывать и долгосрочные демографические тенденции. Те люди, которые появились на свет в результате послевоенной волны рождаемости, условно  к 2005 году уйдут на пенсию. На смену  им прийти некому – в девяностые годы рождаемость снизилась в  два раза.

    Полумеры  в сложившейся ситуации не помогут. Не изменив самих принципов действия пенсионной системы можно дождаться  повторения печального опыта 1998 года, и вряд ли страна выдержит подобное ещё раз. Начиная с 1997 года и на протяжении четырёх лет в Правительстве России шли напряжённые дискуссии по разработке новой пенсионной модели. Вариантов было много, и все они широко освещались в средствах массовой информации.

    Последний и основной вариант пенсионной реформы  включает в себя несколько этапов, которые будут регулироваться шестью федеральными законами.

    Уже принят закон «Об обязательном пенсионном страховании», который устанавливает  три основных составляющих пенсионной системы. Первая – базовая пенсия, которая финансируется за счёт средств  федерального бюджета и является всеобщей социальной гарантией. Вторая – это трудовая пенсия, состоящая  из двух компонентов, одним из которых  является страховая пенсия, финансируемая  за счёт текущих поступлений в  Пенсионный фонд РФ и напрямую зависящая  от прошлых заработков и персональных взносов пенсионеров. И, наконец, накопительная  составляющая, которая будет финансироваться  нетрадиционно для российской пенсионной системы, но о ней – чуть позже.

    Ещё два принятых федеральных закона регулируют размер и порядок выплаты  пенсий. Это закон «О государственном  пенсионном обеспечении», в котором  рассматриваются разного рода выплаты, связанные с бюджетным финансированием пенсий. Второй закон – «О трудовых пенсиях в РФ», который определяет и размер, и порядок назначения страховой и накопительной части пенсий.

    Надо  сказать, что содержание этих законов  вызвало неоднозначную реакцию, как со стороны специалистов, так  и со стороны средств массовой информации. К примеру, в статье 1 пункте 3 закона «О трудовых пенсиях» говорится  о том, что: «При возникновении неопределённости в вопросах, связанных с установлением  и выплатой трудовых пенсий, могут  раздаваться разъяснения в порядке, определённом Правительством РФ». Таким  образом, Правительство может поручить принимать эти самые разъяснения  одному органу, к примеру – Пенсионному  фонду, а может – нескольким, т.е. Пенсионному фонду и Минтруда, и всё это – лишь в силу собственного разумения. Однако в правовом государстве  подобные законодательные коллизии разрешаются законодательным же образом, а именно – внесением  поправок в закон.

    Четвёртый закон, связанный с пенсионной реформой – это закон, определяющий новые  размеры взносов и социального  налога в Пенсионный фонд. Пока этот закон будет регулировать лишь изменения  структуры ставок социального налога в рамках тех 20 процентов, которые  сейчас направляются на финансирование пенсий. Все ставки дифференцированы в зависимости от заработка работника, то есть по всем из них применяется  регрессивная шкала, причём предлагается с заработка свыше 600 тысяч рублей в год вообще не взимать социального  налога в Пенсионный фонд, вместо него будет действовать не применявшаяся  ранее долевая ставка.

    Ещё одна новация этого закона – половина социального налога по ставке 14 процентов  направляется в федеральный бюджет и оттуда будет расходоваться на выплату пенсий по государственному пенсионному обеспечению, связанных с социальными гарантиями государства. Остальные 14 процентов разбиваются между накопительной и распределительной составляющими. Большая часть пойдёт на финансирование распределительной пенсии, а для работников в возрасте до 30 лет, начиная с 2006 года, шесть процентов от суммы социального налога пойдёт на накопительную пенсию. До этого весь социальный налог шёл непосредственно в Пенсионный фонд.

    Та  часть, которая будет перечисляться  в Пенсионный фонд, перестанет называться социальным налогом и не будет регулироваться Налоговым кодексом РФ. Она приобретёт статус страхового взноса и будет взиматься по отдельному закону. Изменение в статусе этой части социального налога связано с тем, что по современному гражданскому и налоговому законодательству, а также по Конституции РФ такой платёж невозможно сделать налоговым. Этот взнос будет делаться в пользу работников предприятий и от суммы выплат будет формироваться пенсия. По-прежнему собирать его будет Министерство по налогам и сборам, но меры внесудебного администрирования к нему применяться не будут. Если работодатель не уплатит эти 14 процентов в Пенсионный фонд, то в судебном порядке ему придётся платить пени и штрафы, а также вместо 14 заплатить 28 процентов социального налога в федеральный бюджет.

    В этот же пакет из шести законов  войдёт и закон «Об инвестировании средств пенсионной системы». Одна его часть коснётся всеобщей накопительной  части трудовой пенсии. С 1 января 2002 года действие закона распространилось на ту часть населения, которой до пенсионного возраста осталось больше, чем десять лет, а затем, постепенно, будет охватывать всех остальных.

    Вопрос  о том, как инвестировать пенсионные накопления оказался наиболее острым из всех обсуждавшихся в ходе реформы. Только за последние два года Минтруда подготовило пять его вариантов  и несметное количество поправок. В последней версии этот закон  даёт большую свободу выбора гражданам  в части инвестирования накопительных  взносов. Граждане могут доверить формирование этой части своей пенсии Пенсионному  фонду, который будет инвестировать  эти средства в активы, список которых  жёстко регламентируется и федеральным законом, и решениями Правительства РФ. Одновременно будет создана и жёсткая система государственного и общественного контроля за этой деятельностью. О результатах инвестирования население будет получать всю информацию.