Муниципальный долг

     Предлагаем  на федеральном уровне законодательно закрепить полномочия финансовых органов муниципалитетов в сфере осуществления муниципальных заимствований.

     Еще одной проблемой является нечеткость оснований для отказа в регистрации выпуска ценных бумаг. Согласно нормам Федерального закона №136-ФЗ эмитенту может быть отказано в регистрации в следующих случаях:

     – нарушение эмитентом требований бюджетного законодательства и законодательства о ценных бумагах;

     – несоответствие представленных на государственную регистрацию условий эмиссии ценных бумаг требованиям законодательства Российской Федерации;

     – нарушение эмитентом норм, устанавливающих предельное значение объема долга, предельный объем средств, направляемых на финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня на текущий финансовый год, и предельные расходы на обслуживание долга.

     Однако  Министерством финансов России осуществляется не только полная проверка бюджетов на соответствующий финансовый год и за три предыдущих финансовых года, но ревизия всей нормативной базы муниципального образования. И нередко условием регистрации становится внесение изменений в соответствующие местные нормативные правовые акты. Все это приводит к увеличению длительности процедуры регистрации на неопределенный срок.

     Так, в 2008 г. администрация г. Томска трижды направляла документы на регистрацию, а также по требованию Министерства финансов России была вынуждена вносить изменения в Устав г. Томска. Процедура внесения изменений в Устав муниципального образования достаточно длительная и предполагает проведение общественных слушаний по проекту предлагаемых изменений.

     Кроме того, следует напомнить, что в  настоящее время регистрация  уставов и проверка их соответствия федеральному законодательству Российской Федерации осуществляется Министерством юстиции России. Срок рассмотрения составляет 30 дней.

     Возникает вопрос: насколько правомерны рекомендации Министерства финансов по внесению изменений в Устав муниципального образования, который в установленном порядке прошел процедуру регистрации в Министерстве юстиции?

     В 2010 г. ситуация повторилась. Несмотря на полученные разъяснения из Министерства юстиции РФ о том, что местная администрация имеет право определять в соответствии с Уставом, какой ее отраслевой орган будет исполнять функции по заключению кон-трактов на осуществление заимствований путем вы-пуска ценных бумаг, Министерство финансов РФ отказало в регистрации Условий эмиссии облигаций г. Томска на том основании, что Положение о департаменте финансов, принятое думой г. Томска и не получившее замечание со стороны прокуратуры, противоречит Уставу г. Томска и Бюджетному кодексу в части полномочий департамента финансов по осуществлению от имени муниципального образования в пределах своей компетенции муниципальных внутренних заимствований [2]. Внесение изменений в решения думы г. Томска в соответствии с замечаниями Минфина, касающимися полномочий финансового органа, так же потребовало дополнительного времени.

     Сотрудничество  в рамках Ассоциации сибирских и  дальневосточных городов и Союза  финансистов России показывает, что  с подобными проблемами сталкиваются и другие муниципальные образования.

     Таким образом, непрозрачные принципы регистрации выпусков ценных бумаг ставят под угрозу финансирование значимых бюджетных проектов.

     Таким образом, проблемы с осуществлением регистрации займов искусственно создают дефицит на рынке субфедеральных и муниципальных ценных бумаг. Только немногие эмитенты получают возможность разместить ценные бумаги в начале финансового года, когда имеются наилучшие возможности для удачного привлечения инвестиций. Остальные выходят на первичный рынок в конце года, когда конъюнктура финансовых рынков значительно ухудшается (инвесторы закрывают балансы и подводят итоги года) и при прочих равных условиях эмитенты вынуждены размещать ценные бумаги со значительной премией.

     Из-за того что условия эмиссии 2008 г. были зарегистрированы только в конце года, администрацией города Томска был оперативно подготовлен новый пакет документов и в начале следующего года был направлен на регистрацию в Минфин. В результате в 2009 г. администрации удалось в числе первых зарегистрировать выпуск ценных бумаг в Министерстве финансов России. В значительной мере именно этот факт предопределил успех размещения трехлетних облигаций Томского городского займа объемом 500 млн руб.

     В ходе торгов на Фондовой бирже ММВБ спрос на облигации почти в три раза превысил предложение. Поступило 49 заявок от участников торгов на общую сумму около 1,4 млрд руб. В течение дня выпуск облигаций был размещен в полном объеме.

     Размещение  облигаций проводилось в форме аукциона по определению ставки купонного дохода на первый купонный период. По итогам торгов администрация г. Томска приняла решение об установлении ставки купонного дохода в размере 7,58% годовых, эффективная доходность к погашению составила 8,88% годовых.

     Привлеченные  средства были направлены на реструктуризацию муниципального долга и финансирование дефицита бюджета г. Томска.

     На  наш взгляд, со стороны государства  целесообразно содействовать развитию рынка муниципальных ценных бумаг, и прежде всего путем устранения чрезмерных препятствий в ходе процедуры регистрации займов.

     В целях устранения перечисленных  недостатков можно предложить следующие  меры:

     1) сократить срок рассмотрения и утвердить упрощенный порядок регистрации для эмитентов, регулярно осуществляющих эмиссию ценных бумаг, имеющих положительную кредитную историю; конкретизировать перечень оснований для отказа в регистрации;

     2) установить неограниченный срок действия Условий эмиссии и обращения ценных бумаг в случае, если эмитент практикует выпуск однотипных бумаг;

     3) рассмотреть возможность делегирования права регистрации Условий эмиссии и обращения ценных бумаг муниципальных образований на уровень субъектов Федерации.

     Внесение  указанных изменений будет способствовать дальнейшему развитию рынка муниципальных ценных бумаг. 
 
 

3. ПУТИ  СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ  УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ  ДОЛГОМ

 
 
     

1. Механизм  управления муниципальным  долгом

 

     Главная цель настоящей Концепции – определение  принципов и создание системы  управления долгом муниципального образования  в рамках действующего федерального законодательства для наиболее эффективного управления муниципальными финансами. Концепция носит рекомендательный характер, подлежит пересмотру по мере внесения изменений и дополнений в федеральное законодательство, а также обобщения практического  опыта управления муниципальным  долгом в форме облигационных  заимствований.

     Деятельность  органов управления города Томска по управлению муниципальным долгом регулируется Бюджетным Кодексом РФ, Федеральными законами: «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», «О рынке ценных бумаг», «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», подзаконными актами к данным законам, иными нормативно-правовыми актами РФ.

     Федеральное законодательство относит вопросы  обслуживания и погашения долга  субъекта Российской Федерации (субъекта РФ) и муниципальных образований  к вопросам, финансируемым за счёт средств бюджетов субъектов и  муниципальных образований соответственно. В положениях федеральных законов  и других нормативных актов механизмы  финансирования и объем полномочий субъектов РФ и муниципальных  образований по обслуживанию и погашению  долга не определены. Это распространяется и на регулирование управления муниципальным  долгом со стороны субъектов РФ. Таким образом, вопросы по управлению долгом субъектов РФ и муниципальных образований регулируются федеральным законодательством лишь в общих чертах, в то время как детальное регулирование этих вопросов в пределах, не противоречащих федеральному законодательству, относится к компетенции субъектов РФ и муниципальных образований.

     Управление  муниципальным долгом является неотъемлемой частью управления муниципальными финансами. Продуманная и отлаженная система управления долгом представляет собой один из наиболее важных механизмов бюджетной политики муниципального образования, так как дает возможность обеспечить дополнительные поступления в городской бюджет за счет неналоговых источников, используя средства рынка капиталов, способствует развитию экономики города и создает предпосылки для наиболее эффективного осуществления своих функций органами местного самоуправления.

     Основной  целью данной концепции является определение принципов и придание публичности деятельности администрации города Томска по управлению муниципальным долгом.

     Это достигается через решение следующих  задач:

1. выстраивание четких принципов моделирования долговой политики при формировании бюджета;
2. раскрытие информации по методам контроля за экономически безопасным уровнем долговой нагрузки и поддержанием ликвидности бюджета;
3. минимизация рисков при управлении ликвидностью бюджета в процессе исполнения;
4. создание более прозрачных правил учета долговых обязательств, операций с долгом и его обслуживанием для защиты интересов инвесторов.

     Под управлением муниципальным долгом понимается процесс управления муниципальными заимствованиями в целях поддержания  объёма долга на экономически безопасном уровне, минимизации стоимости его  обслуживания, снижения рисков и равномерного распределения во времени связанных с долгом платежей, а также создание механизмов для инвестиционных процессов.

     В качестве базовых показателей, определяющих ограничения в проведении городской  заёмной политики, следует признать:

1. формы, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации;
2. долговую ёмкость городского бюджета;
3. доступный на рынке капитала объём средств, с приемлемыми условиями по стоимости и срочности;
4. структура муниципального долга и ограничивающие коэффициенты.

     Данные  показатели являются основой для  оценки связанных с долгом рисков, возникающих при исполнении городского бюджета.

     В бюджетном анализе и среднесрочном  планировании должен применяться подход, основанный на представлении муниципальных  заимствований как источника  финансирования капитальных расходов. В его основе лежит модель представления  бюджетного баланса (доходы, расходы, источники  финансирования) в несколько ином формате, нежели принятая в бюджетном  учете.

     Главной задачей в управлении муниципальным  долгом является поддержание на приемлемом уровне соответствия между размером долга и его реальными источниками  погашения на любом временном  участке.

     В условиях действующей бюджетной  политики роль долговой политики заключается  в балансировке бюджета, т.е. приведении доходной части бюджета с учетом источников финансирования в форме  заемных средств в соответствие с необходимыми расходами. Система управления долгом участвует в процессе планирования инвестиционных расходов бюджета с учетом возможностей бюджета по привлечению заемных средств. Это обеспечивает связь долговой и инвестиционной политики, что ведет к повышению качества планирования капитальных расходов бюджета.

     Управление  долгом и условными обязательствами  играет вспомогательную роль по отношению  к финансовой политике администрации  муниципального образования.

     Главной задачей управления долгом является привлечение заемных средств для финансирования расходов бюджета, с учетом потребностей в расходах и возможностей исполнения администрацией города Братска своих расходных полномочий в срок и полном объеме. Основным ее элементом является оценка потребностей в заимствованиях с учетом имеющихся возможностей. Привлечение прямых и принятие условных обязательств осуществляется затем в рамках этих потребностей.

     С целью проведения эффективной долговой политики, необходимо определить объекты, управление которыми осуществляет администрация  города Томска в рамках долговой политики.

     На  текущий момент объектами управления являются долговые обязательства, перечень которых определяется в Бюджетном  Кодексе РФ:

1. Кредитные соглашения и договоры.
2. Государственные (муниципальные) займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг субъекта РФ (муниципального образования).
3. Договоры и соглашения о получении субъектом РФ (муниципальным образованием) бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.
4. Соглашения и договоры, заключенные от имени муниципального образования, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств муниципального образования прошлых лет.
5. Договоры о предоставлении государственных (муниципальных) гарантий субъекта РФ (муниципального образования).