Межбюджетные отношения: сущность, модель организации, проблемы и перспективы

превышение объема просроченной задолженности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) по долговым обязательствам и (или) его  задолженности по бюджетным обязательствам свыше 10 процентов объема собственных доходов в последнем отчетном финансовом году при невыполнении показателей, предусмотренных утвержденным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией планом восстановления платежеспособности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, согласованным соответственно с Министерством финансов Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

превышение объема просроченной задолженности субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) по долговым обязательствам и (или) его задолженности по бюджетным обязательствам свыше 20 процентов объема собственных доходов в последнем отчетном финансовом году и не снижение в течение 90 дней просроченной задолженности субъектов Российской Федерации и муниципального образования по обязательствам ниже указанного уровня.

В сложившейся экономической  ситуации необходимо существенно изменить параметры бюджетов субъектов Российской Федерации, в связи с чем предусматривается адекватная корректировка механизмов межбюджетного регулирования.

В целях повышения  объективности распределения дотаций  на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации  следует внести коррективы в порядок расчета индекса налогового потенциала, учитывающие изменения налоговой базы субъектов Российской Федерации в условиях экономического кризиса.

В целях установления единого подхода в субъектах  Российской Федерации и муниципальных  образованиях к утверждению объемов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности при среднесрочном планировании, а также повышения возможностей субъектов Российской Федерации выравнивать бюджетную обеспеченность муниципальных районов (городских округов) при изменении показателей, используемых при расчете на очередной финансовый год и на плановый период, представляется целесообразным предоставить субъектам Российской Федерации право утверждения на плановый период нераспределенного между муниципальными образованиями объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в устанавливаемых бюджетным законодательством Российской Федерации размерах. Аналогичным правом следует наделить муниципальные районы в случае составления и утверждения бюджета на очередной финансовый год и на плановый период.

Необходимо предусмотреть  в Бюджетном кодексе Российской Федерации требования к порядку  определения объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных  районов (городских округов) и дотаций на выравнивание бюджетов поселений, предусматривающие определение их объема исходя из необходимости достижения уровня бюджетной обеспеченности, устанавливаемого законодательными органами субъектов Российской Федерации.

Механизм предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий из бюджетов поселений и (или) муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законами субъектов Российской Федерации, не обеспечивает значительного сокращения различий в уровне расчетных налоговых доходов муниципальных образований в субъектах Российской Федерации, на территории которых расположены муниципальные образования, имеющие чрезмерно высокий налоговый потенциал, сформированный по не зависящим от деятельности органов местного самоуправления причинам. В то же время указанный механизм не стимулирует органы местного самоуправления к проведению мер по увеличению налогового потенциала на соответствующей территории. Необходима корректировка механизма предоставления указанных субсидий, ориентированная на изъятие сверхдоходов с целью выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований и создание дополнительных стимулов муниципальным образованиям к увеличению налогового потенциала путем установления прогрессивной шкалы изъятия.

В связи с существенным ростом доли узкоцелевых межбюджетных трансфертов необходимо проведение комплексной оценки эффективности межбюджетных трансфертов, предоставляемых субъектам Российской Федерации в форме субсидий в соответствии с принципами, согласно которым выделение субсидий целесообразно лишь в случаях, когда субсидии:

направлены на снижение значительных различий в обеспечении предоставления отдельных государственных (муниципальных) услуг между субъектами Российской Федерации;

предусматривают повышение  качества (объема) предоставления отдельных  государственных (муниципальных) услуг  в целом по Российской Федерации до установленного в Российской Федерации или субъектах Российской Федерации показателя;

обусловлены неравномерным  распределением потребителей отдельных  государственных (муниципальных) услуг  по субъектам Российской Федерации.

Необходимо установить требования к порядку предоставления субсидий, предусматривающие недопустимость установления нескольких субсидий по одному направлению, определение четких конечных целей и сроков их достижения, по завершении которых предоставление субсидий должно быть прекращено.

Уровень софинансирования расходных обязательств субъектов  Российской Федерации и муниципальных  образований должен определяться как  с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) - получателя субсидии, так и оценки показателей, характеризующих сроки достижения целей софинансирования и степень отставания в уровне качества предоставления бюджетной услуги. В порядке предоставления субсидий может содержаться условие о недопущении снижения объемов расходов на оказание услуг, софинансируемых из вышестоящего бюджета со стороны субъекта Российской Федерации и муниципального образования - получателя субсидии в течение всего срока софинансирования.

Необходимо продолжение  работы по объединению отдельных  субсидий в состав соответствующих консолидированных субсидий. В то же время цели и условия предоставления консолидированных субсидий могут сохраняться с учетом ранее действующих субсидий, включенных в состав консолидированной субсидии[42].

Предоставление консолидированных  субсидий предусматривает больше прав по использованию финансовых ресурсов и достижению поставленных целей  предоставления государственных (муниципальных) услуг их получателями. Получатель субсидии должен иметь возможность самостоятельно распределять выделенные средства по направлениям, включенным в субсидию с условием обеспечения достижения поставленных перед ним целей и решения конкретных задач.

Органом власти, осуществляющим государственную политику в соответствующей сфере, должны быть определены перечень показателей, характеризующих качество государственных (муниципальных) услуг, их целевых значений, а также система отчетности.

Органам власти, осуществляющим предоставление консолидированных субсидий, необходимо предоставить право предусматривать приостановление и в ряде случаев сокращение предоставления межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации, не обеспечивающим достижение целевых значений показателей качества государственных (муниципальных) услуг.

В ряде случаев необходимо переходить от предоставления субсидий к конкурсной системе их выделения  из федерального бюджета и бюджета  субъекта Российской Федерации на структурные  преобразования, что позволит существенно оптимизировать расходы соответствующих бюджетов при сохранении стимулов по выполнению расходных обязательств.

При предоставлении финансовой помощи из федерального бюджета уровень  софинансирования следует устанавливать  с учетом уточненного уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в соответствии со сложившейся экономической ситуацией.

В последнее время  сложилась широкая практика делегирования  расходных обязательств с передачей  субвенций как между органами государственной власти, так и между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Для повышения эффективности  предоставления делегированных государственных (муниципальных) услуг необходимо установление положения об утверждении в составе  методик расчетов субвенций поправочных коэффициентов, учитывающих фактический уровень охвата населения передаваемыми государственными (муниципальными) услугами, что позволит снизить объем неиспользованных средств субвенций по отдельным делегированным полномочиям. Необходимо повысить эффективность контроля за качеством исполнения передаваемых полномочий.

В целях расширения возможностей управления бюджетными средствами, предусмотренными на осуществление делегированных обязательств, следует проработать вопрос о  предоставлении субвенций на финансовое обеспечение нескольких делегированных обязательств в форме консолидированной субвенции.

Необходимо исключить  объем иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета  местным бюджетам посредством бюджетов субъектов Российской Федерации, при расчете доли межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам в форме иных межбюджетных трансфертов в порядке, предусмотренном законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, из общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам.

Предусматривается установить право предоставления бюджетных  кредитов как между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, так и органами местного самоуправления, а также наделить органы местного самоуправления правом оказывать поддержку субъектам Российской Федерации в форме бюджетных кредитов, что положительно скажется на финансовом обеспечении расходных обязательств отдельных субъектов Российской Федерации.

В ближайшие годы также  планируется совершенствовать механизмы  оказания финансовой помощи отдельным  муниципальным образованиям.

В частности, правоприменительная практика показала недостатки системы присвоения статуса наукограда и механизмов оказания им финансовой поддержки. Система оказания финансовой поддержки не ориентируется на стимулирование существенного ускорения инновационного развития.

Как показала практика применения Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании", существует необходимость совершенствования действующего порядка предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам закрытых административно-территориальных образований. Необходимо установить реальную взаимосвязь конкретных механизмов предоставления государственной финансовой поддержки закрытых административно-территориальных образований с учетом особенностей их функционирования и реализации местного самоуправления на территории таких образований. В первую очередь это относится к межбюджетным трансфертам на обеспечение жильем выезжающих из закрытых административно-территориальных образований граждан. Правовая не урегулированность этого вопроса по экономическому содержанию (мера социальной поддержки или ограничение проживания граждан в связи с особым режимом закрытого административно-территориального образования) и по определению категорий граждан, подлежащих отселению, снижает эффективность использования выделяемых средств.

В целях совершенствования  системы разграничения расходных  обязательств между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями  на разных уровнях бюджетной системы  необходима дальнейшая ее корректировка, предусматривающая возложение на соответствующие субъекты Российской Федерации и муниципальные образования таких полномочий, которые могут быть наиболее эффективно ими выполнены, в частности полномочия по обеспечению деятельности милиции общественной безопасности, мировых судей, судебно-медицинской экспертизы и др.

В целях наиболее эффективного предоставления отдельных муниципальных  услуг населению следует более  четко разграничить расходные обязательства  в сферах, отнесенных к ведению  как муниципальных районов, так  и поселений, что позволит устранить возможность дублирования функций указанных муниципальных образований. К таким функциям относятся обеспечение досуга и массового отдыха населения, организация библиотечного обслуживания и др.

В Концепции особо  отмечается, что на время неблагоприятной экономической ситуации необходимо предоставить право субъектам Российской Федерации осуществлять централизацию расходных обязательств местных органов власти без перераспределения доходных источников в целях гарантирования предоставления муниципальных услуг. Это позволит осуществлять предоставление указанных услуг вне зависимости от экономической ситуации, сложившейся в муниципальных образованиях, повысить эффективность предоставления муниципальных услуг и обеспечить минимально необходимый уровень их предоставления.

Существенным резервом повышения эффективности управления региональными и муниципальными финансами является объединение  усилий нескольких субъектов Российской Федерации и муниципальных образований  по совместному предоставлению государственных (муниципальных) услуг гражданам. В связи с этим потребуется внесение изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации и разработка методических рекомендаций по механизму финансового обеспечения региональной и муниципальной кооперации.

В целях развития стимулов к увеличению доходов в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, наиболее полного учета многообразия видов муниципальных образований, различий в специфике их инфраструктуры и экономическом потенциале, а также создания дополнительных инструментов повышения заинтересованности органов местного самоуправления в наращивании налогового потенциала предусматривается рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти субъектов Российской Федерации права установления единых дополнительных нормативов отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, в местные бюджеты в зависимости от их типов.