Межбюджетные отношения: сущность, модель организации, проблемы и перспективы

- чрезмерная децентрализация  межбюджетных отношений;

- искаженность институциональных условий для экономической и бюджетной политики региональных и местных властей и др.

Основным направлением в преодолении отмеченных тенденций  является нормативное регулирование  налоговых отчислений от того или  иного налога и оказание финансовой помощи из фондов, определенных в федеральном бюджете[5].

 

1.2 Проблемы организации  межбюджетных отношений на принципах  межбюджетного федерализма

 

В стране с федеративным устройством, с множеством регионов, областей, поселений актуальным является вопрос о взаимоотношениях между бюджетами разных уровней и их совершенствованием.

Основные проблемы, существующие в межбюджетных отношениях и бюджетном  федерализме связаны, прежде всего, с:

1.  резкой дифференциацией регионов по уровням бюджетной обеспеченности в социально-экономической сфере;

2.  отсутствием реальных стимулов и заинтересованности территориальных образований в повышении сбора налоговых платежей, поступающих в территориальный бюджет;

3.  нецелевым и неэффективным расходованием средств бюджетов, особенно в звене субъекта РФ при получении трансфертов, дотаций и субсидий из федерального бюджета;

4.  несоответствием законодательной базы ряда субъектов РФ нормам российского законодательства, несоблюдением органами местного самоуправления законодательных актов, принятых высшими звеньями управления бюджетной системой страны;

5.  отсутствием базовых нормативных актов в сфере бюджетного демократизма и федерализма, которые в настоящее время подменяются многочисленными рядовыми соглашениями и договорами;

6.  отсутствием основополагающего федерального закона о местном самоуправлении, его функциях, задачах, правах и полномочиях по формированию собственных бюджетов и расходованию бюджетных средств[6].

Кроме того, в нашей стране остро  стоит проблема бюджетного выравнивания. Оба направления бюджетного выравнивания в России сопряжены с огромными  трудностями. Задача горизонтального выравнивания весьма сложная, как ни в одной другой стране мира, поскольку решение задачи обеспечения каждому гражданину гарантированных государством услуг связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Дифференциация населения по уровню денежных доходов и существенные региональные различия в прожиточном минимуме, а также разный уровень цен наряду с естественными географическими факторами должны непременно учитываться при организации горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности. Все это значительно усложняет и без того непростую задачу бюджетного выравнивания[7].

Организация вертикального бюджетного регулирования также сопряжена  со значительными трудностями. На сегодняшний  день в ее основу положены такие  принципы, которые в определенной мере стимулируют субъекты Федерации к повышению дефицита своего бюджета. Яркий тому пример - существующая методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансфертов). Первая его часть направляется в адрес так называемых «нуждающихся» регионов, вторая - в адрес «особо нуждающихся». «Нуждающимся» считается регион, среднедушевые доходы которого ниже, чем в среднем по России; «особо нуждающимся» считается регион, бюджетные расходы которого выше его доходов, то есть их бюджет дефицитный. Таким образом, перерасход средств региональных бюджетов на основе данной методики будет автоматически покрыт из федерального бюджета. Естественным результатом этого является то, что стремление федерального Правительства снизить дефицит бюджета наталкивается на экономически обусловленное противостояние регионов.

Существуют разные точки зрения на межбюджетные отношения с позиций  их «основных участников» - уровней  бюджетной системы.

Первая точка зрения - «взгляд» из федерального центра. Он рассматривает  комплекс финансовых взаимоотношений на муниципальном уровне и вопросы, требующие решений со стороны субъекта РФ. Это порождает высокий уровень зависимости местных бюджетов от региональных.

Вторая точка зрения - руководители многих субъектов понимают необходимость  развития местных финансов и увеличения отдачи от использования муниципальной собственности, а также считают необходимым закрепление за местными бюджетами собственных источников доходов, которые являются составляющими частями консолидированного бюджета любого из регионов. Но при существующей главной нерешенной проблеме межбюджетных отношений, такой как острый дефицит собственных источников доходов, формирование полноценных, самостоятельных территориальных бюджетов является задачей в большинстве случаев невыполнимой.

И третья точка зрения - это мнение органов местного самоуправления, которые поддерживают проводимую в стране бюджетно-налоговую реформу, но не могут смириться с осуществлением в течение многих лет финансирования местных бюджетов по остаточному принципу, с регулярной сменой «правил игры» при формировании законодательных основ бюджетного регулирования, в том числе и при принятии федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Руководители многих муниципальных органов вполне справедливо полагают, что идеология, положенная в основу бюджетной политики государства, противоречит основным принципам бюджетного федерализма, важнейшими из которых являются сочетание бюджетов всех уровней, повышение самостоятельности территориальных бюджетов и их сбалансированности[8].

Учитывая сложившуюся ситуацию в нашей стране, уровень проблемы, представляется возможным сделать  следующие предложения по разграничению  расходов различных уровней и совершенствованию межбюджетных отношений:

1.  Разработать единый методологический подход к составлению и использованию всех видов и уровней бюджетов в целях единства и упрощения учета и отчетности, анализа и сравнимости бюджетных показателей, например:

o  раздел (вид дохода, направление расхода);

o  глава (министерство, ведомство, учреждение);

o  параграф (отрасль производства, организация, производство);

o  статья (конкретная статья дохода и направление расхода).

2.  Полностью компенсировать передачу средств расходов с бюджетов верхних уровней на бюджеты нижних уровней с одновременной передачей доходов.

3.  Устранить положение, при котором встречные финансовые потоки по доходам, изымаемым в бюджеты вышестоящих уровней, вновь передаются в нижестоящие уровни в виде финансовой помощи (кредитов, субсидий, субвенций и т.д.).

4.  Законодательно определить функции каждого звена бюджетной системы и разграничить бюджетные полномочия между уровнями власти бюджетной системы.

5.  Четко зафиксировать на определенный срок пропорции отчислений от совместных налогов или полностью закрепить их за нижестоящими бюджетами.

6.  Создать механизм межбюджетных отношений, основанный на принципах гласности, прозрачности, равенства возможностей получения помощи и льготных условий для всех территориальных бюджетов.

7.  Систематически регулировать бюджетный федерализм на основе постоянного совершенствования законодательной базы всех уровней бюджетной системы за счет реализации следующих мероприятий: принятия федеральных законов, заключения соглашений и договоров в направлении разграничения и закрепления полномочий между уровнями бюджетной системы, совершенствования механизма учета интересов субъектов РФ и органов местного самоуправления и совместных усилий в области реализации федеральных и региональных социально-экономических программ.

8.  Установить более широкий круг расходов, финансируемых из федерального, республиканских и региональных, а также муниципальных бюджетов.

9.  Определить единые для всех регионов доли перечислений в федеральный бюджет от налоговых поступлений.

10.  Осуществлять финансовую поддержку регионов только в форме прямых трансфертов на определенные цели за счет формируемого в рамках федерального бюджета Фонда поддержки регионов. Отладить строгую и объективную систему рассмотрения заявок регионов на получение средств. Для выявления нуждающихся регионов использовать систему сравнительного социально-экономического анализа и достаточно широкий круг социально-экономических индикаторов, отражающих меру неблагополучия в каждом из них.

11.  Выделять трансферты дифференцированно и не просто исходя из нуждаемости, а под программы лучшего использования внутренних возможностей регионов в интересах их самостоятельного развития и при условии последующего снижения дотаций, а также проведения политики рыночных реформ.

12.  Обеспечивать определенные финансовые преимущества для регионов-доноров, за счет которых живут регионы, получающие федеральную помощь.

13.  Применять систему санкций как за нарушение сроков и размеров перечислений предусмотренных средств из республиканских и региональных бюджетов в федеральный, так и за нарушение сроков и размеров предоставления финансирования из федерального бюджета регионам и бюджетным организациям.

14.  Систематически публиковать сведения о целевом финансировании регионов из федерального бюджета, а также о конечных финансовых взаимоотношениях Федерации с республиками и регионами.

Таким образом, исходным пунктом реформирования системы межбюджетных отношений  и непременным условием выхода страны на устойчивые экономические показатели должна стать целенаправленная и скоординированная работа по совершенствованию бюджетно-финансового законодательства РФ и по исправлению ошибок и недочетов, которые существуют в нынешней бюджетной системе[9].

 

 

2. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ

 

2.1 Формы финансовой  поддержки из федерального бюджета  бюджетам субъектов Российской  Федерации

Проблемы бюджетного устройства приобрели сегодня особую остроту и актуальность. Их обсуждение на самых различных уровнях вызвано не столько политической конъюнктурой, сколько необходимостью разобраться: каковы перспективы экономических реформ в России, какие резервы и ресурсы следует «включить», чтобы достичь экономического роста, выполнения социальных программ. В связи с этим немаловажное значение имеет теоретическое обоснование и практическая реализация финансового потенциала регионов, наиболее существенной частью, которого является налоговый потенциал.

Социально-экономическое развитие региона определяется налоговым  потенциалом, существующей налоговой  базой и уровнем налоговых  поступлений в бюджетную систему  и внебюджетные фонды.

Рациональная система бюджетного налогового планирования в процессе обеспечения финансирования региональных потребностей должна основываться на источниках и возможностях мобилизации доходов в региональные бюджеты, выявлении налогового потенциала региона[15].

Налоговый потенциал  – это максимально возможная  сумма поступлений налогов и  сборов в условиях действующего законодательства. Налоговый потенциал предполагает не только количественную оценку той  части совокупных финансовых ресурсов, которые могут рассматриваться как возможные источники налоговых поступлений, но и определяет налоговую нагрузку на экономику региона, ее экономическую обоснованность с учетом сбалансированности интересов всех участников межбюджетных взаимоотношений[16].

Оценка налоговой нагрузки в регионе важна с двух точек  зрения. Во-первых, она характеризует  объективность складывающегося  баланса финансовых потоков (полнота  использования налогового потенциала в регионах определяет степень зависимости региональных бюджетов от помощи федерального бюджета). Во-вторых, от нее зависит возможность увеличения сбора налоговых платежей в будущем (чем более полно используется налоговый потенциал, тем менее вероятен рост собираемости налогов)[17].

Налоговый потенциал  определяет ожидаемый объем налоговых  доходов, который может быть реально  собран на территории субъекта федерации[18]. Эта характеристика налогового потенциала опирается на аддитивное свойство: налоговый потенциал территории равен сумме потенциалов отдельных налогов. Все налоги согласно законодательству делятся на федеральные, региональные и местные.

Следует заметить, что специфика  применения системы расщепления  налогов в России привела в  основном к негативным последствиям. Во-первых, эти налоги де-юре и  де-факто так и не стали совместными, а остались федеральными. Соответственно региональные власти относятся к ним как к «чужим» деньгам и распоряжаются недостаточно ответственно. Во-вторых, почти полное отсутствие каких-либо налоговых полномочий у региональных властей не позволяет выполнить одно из необходимых условий эффективности бюджетной системы – обеспечить взаимосвязь между уровнем налогообложения и количеством/качеством получаемых населением бюджетных услуг, а также приводит к использованию «нелегальных» мер воздействия на налогоплательщиков (созданию разного рода внебюджетных фондов, введению сомнительных дополнительных сборов). В-третьих, слишком частые изменения пропорций разделения налогов между уровнями бюджетной системы привели к незаинтересованности региональных властей наращивать собственную налоговую базу, показывать ее в отчетности. В-четвертых, повышение собираемости налогов было подменено использованием в регионах денежных суррогатов с целью повышения своей доли в федеральных налогах с использованием политически корректных, социально и экономически оправданных правил и механизмов согласованного распределения полномочий и ресурсов по разным уровням государственно-территориального устройства[19].

Главная тенденция развития бюджетного федерализма выражается во все большей концентрации налоговых доходов на федеральном уровне при одновременном сбросе все большего объема социально значимых и других расходных полномочий на уровень субъектов федерации, что по существу означает не что иное, как сброс бюджетного дефицита на региональный уровень. Таким образом, на протяжении последних лет активно формируются «налоговые ножницы», характеризующие процесс перекачки налогового потенциала страны в федеральный бюджет[20].