Межбюджетные отношения: сущность, модель организации, проблемы и перспективы

Несогласованность территориально опосредованных доходов и расходов общественного  сектора не только создает множество  проблем политического и социального  характера, но и порядков снижает эффект бюджетно-налоговой децентрализации как таковой. Какой бы изощренной не были в отдельности бюджетная и налоговая децентрализация, их несбалансированность может быть в какой-то степени нивелирована только действиями «центра»[21]. Чем сильнее выражен этот дисбаланс, тем больше формальная децентрализация уступает место фактической централизации бюджетно-налоговых отношений.

Баланс финансовых потоков между  «центром» и регионами определяется, прежде всего, объемом собираемых на территории регионов налогов и пропорциями их разделения между федеральным и региональным бюджетами. До сих пор существуют механизмы построения финансовых отношений между федеральным центром и регионами (и в еще большей степени – между региональными и местными властями) на неформальных договоренностях, вне четких и стабильных правил и процедур, при неявном признании обеими сторонами невыполнимости (нерациональности) действующего федерального законодательства[22]. Корень проблемы в первую очередь кроется в необеспеченности регионов собственными доходами.

Собираемость налоговых поступлений  свидетельствует о полноте использования налогового потенциала региона. Она может характеризоваться такими показателями, как выполнение плана по сбору налоговых поступлений, отношение накопленной недоимки к собранным на территории налогам, доля прироста налоговой недоимки в начисленных налогах. Последний показатель наиболее объективно отражает собираемость налогов (выполнение плана определяется помимо прочего его качеством, анализ накопленной недоимки затрудняет оценку текущей ситуации)[23].

Низкая собираемость налоговых  поступлений свидетельствует, с  одной стороны, о существующих в  регионе проблемах, с другой –  о возможности увеличения бюджетных  доходов в будущем.

Показатели налогового потенциала, собираемости налогов и сборов, а также методика расчета налоговой базы, на основе которых определяются задания по поступлению доходов в бюджетную систему, до сих пор не являются признанными экономико-статистическими показателями. Неопределенный статус этих показателей снижает эффективность налогово-бюджетного процесса, хотя падение среднего показателя собираемости даже на несколько процентов влечет за собой значительный недобор налогов[24]. Именно поэтому показатели налогового потенциала и собираемости налогов, методы их оценки должны рассматриваться в качестве полноправных инструментов бюджетно-налогового планирования и статистического учета.

На государственном  уровне также ведутся исследования вопросов налогового планирования в регионах. На перспективы изменения налоговых доходов влияет также структура налоговых поступлений в регионе: чем более она диверсифицирована как по видам налогов, так и по отраслям экономики, тем выше устойчивость налоговых платежей.

Качественной оценкой  уровня налогообложения служат показатели роста (спада) экономики, позитивные или  негативные тенденции макроэкономических показателей региона. Они отражают результаты воздействия налогообложения  на финансовую и хозяйственную деятельность субъектов хозяйствования[25].

Проблема взаимоотношений  бюджетов различных уровней в  условиях российской экономики имеет  два аспекта. С одной стороны, речь должна идти о взаимоотношениях между федеральным бюджетом и бюджетом субъектов федерации, с другой – о финансовых отношениях между органами государственного управления (в том числе и субъектов Федерации) и структурами местного самоуправления.

Финансовые ресурсы территориальных образований зависят не только от собственных налоговых поступлений, но и от системы выравнивания их финансовых возможностей. Речь идет не только о передаче бюджетам субнационального уровня доходов от налоговых поступлений, но и государственных трансфертах, субсидиях и дотациях, обеспечивающих весьма существенную часть доходов регионального бюджета[26].

Финансовая помощь региональным бюджетам, иными словами межбюджетное выравнивание, – это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти.

Субвенции и субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются из федерального бюджета на финансирование расходов, имеющих целевой характер, а именно:

расходов по федеральным  целевым программам;

капитальных расходов;

расходов, передаваемых из федерального бюджета;

иных целевых расходов.

Бюджетные ссуды предоставляются из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления указанных ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам Российской Федерации определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

В случае, если предоставленные  бюджетные ссуды не погашены до конца  финансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета в очередном финансовом году.

Если бюджет субъекта Российской Федерации не получает финансовой помощи из федерального бюджета в  очередном финансовом году, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых в бюджет субъекта Российской Федерации.

Компенсации бюджетам субъектов Российской федерации из федерального бюджета выплачиваются в случае изменений в налоговом и бюджетном законодательстве, приведших к уменьшению доходов или увеличению расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, происшедшими после утверждения закона о бюджете субъекта Российской Федерации и не учтенными законом об этом бюджете, а также при передаче полномочий федерального центра субъектам Российской Федерации по финансированию определенных расходов, относящихся к федеральному уровню.

Например, в Федеральном  законе «О федеральном бюджете на 2003 год» предусмотрена передача на финансирование бюджетов субъектов Российской Федерации федеральных законов «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О реабилитации жертв политических репрессий» и ряда других.

Указанные компенсации  выплачиваются в форме субсидий и субвенций. Однако учитывая особый выплат, вытекающий из того, что они  осуществляются в режиме взаимных расчетов между бюджетами, эти субсидии и  субвенции можно рассматривать  в качестве специальной формы перемещения денежных средств их федерального бюджета в бюджет субъекта Российской Федерации – компенсации.

В литературе высказано  предложение, которое представляется обоснованным, о разграничении режимов  компенсации и взаимных расчетов. Режим компенсации должен применяться в ситуации, когда вышестоящий бюджет обязан возместить нижестоящему бюджету убытки, вызванные принятием вышестоящими органами государственной власти решений, вследствие которого нижестоящий бюджет лишается определенных доходов или у него возрастают расходы. Режим взаимных расчетов применяется в ситуации, когда вышестоящие органы государственной власти делегируют реализацию своих полномочий нижестоящим органам, что вызывает возрастание их расходов. При этом авторы данного предложения считают, что делегирование полномочий должно базироваться исключительно на договорной основе.

При осуществлении органами государственной власти субъектов  Российской Федерации функций федерального центра эти органы действуют не от своего имени, а выступают от имени Российской Федерации.

При предоставлении финансовой помощи из федерального бюджета бюджету  субъекта Российской Федерации уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации вправе провести проверку бюджета субъекта Российской Федерации – получателя финансовой помощи из федерального бюджета.

Учитывая, что в настоящее  время нет ни одного субъекта Российской Федерации, который не получал бы финансовой помощи из федерального бюджета, данное правило означает, что все  субъекты Российской Федерации оказываются в зоне финансового контроля со стороны федерального центра.

При получении субъектом  Российской Федерации финансовой помощи в объеме, превышающем 50 процентов  расходов его консолидированного бюджета, проверка бюджета этого субъекта Российской Федерации проводится в обязательном порядке.

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает, что бюджеты субъектов Российской Федерации составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств.

Пока не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета субъекта Российской Федерации не могут быть включены расходы (при исполнении бюджета не могут финансироваться расходы), не связанные с достижением минимальных государственных социальных стандартов, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных государственных социальных стандартов выше минимального уровня при недофинансировании других при безусловном исполнении долговых обязательств (п. 3 ст. 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Источниками финансирования бюджетов субъектов Российской Федерации в рамках межбюджетных отношений вступают, как правило, специализированные денежные фонды, создаваемые в системе федерального бюджета. К таким фондам в настоящее время относятся: Фонд финансовой поддержки регионов, Фонд компенсации, Фонд регионального развития, Фонд развития региональных финансов, Фонд софинансирования социальных расходов.

Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) был создан в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношений с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году». Основное назначение Фонда – выравнивание социально-экономического развития территорий. Выплаты из Фонда получили название «бюджетные трансферты», которыми обозначают перевод средств в любой форме (дотаций, субсидий и субвенций) в бюджеты субъектов Российской Федерации. При этом размеры трансфертов рассчитываются на основе формул, согласованных с субъектами Российской Федерации.

Основными направлениями использования денежных средств Фонда в настоящее время выступают: а) дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации; б) субсидии на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, топлива и продовольственных товаров в районы Крайнего Севера, а также субсидии на финансовую поддержку предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства; в) субвенции на компенсации тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области.

Фонд компенсации предназначен для финансирования потерь бюджетов субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией некоторых федеральных законов, имеющих социальную направленность.

Фонд регионального развития предназначен для финансирования федеральных программ развития субъектов Российской Федерации. Основная цель данного фонда заключается в предоставлении на конкурсной основе инвестиционных субсидий на развитие региональной и производственной инфраструктуры. Одновременно с этим данный Фонд должен объединить существующие региональные и федеральные инвестиционные программы.

Фонд развития региональных финансов формируется за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития. Субсидии из Фонда предоставляются субъектам Российской Федерации, отобранным на конкурсной основе, и направляются на реформирование и оздоровление региональных финансов, развитие социальной инфраструктуры, повышение эффективности бюджетных расходов, поддержку экономических реформ.

Фонд софинансирования социальных расходов предназначен для частичного возмещения расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на предоставление субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг[27].

2.2 Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам

В теории и практике управления территориальным развитием наиболее актуальными являются вопросы регулирования социальной и экономической дифференциации, что связано с объективно существующей в любом государстве экономической неоднородностью территорий. Особенно эта проблема важна для России с ее огромным разнообразием климатических и природно-ресурсных условий, значительными различиями в уровне социально-экономического развития регионов и муниципалитетов.

В странах с большим разнообразием условий социально-экономического развития территорий государство на федеральном и региональном уровнях проводит политику государственного регулирования территориального развития, основной целью, которой является снижение неоправданно высокого уровня территориальной дифференциации.

В.И. Клисторин, Т.С. Новикова и С.А. Суспицын выделяют два основных инструмента сглаживания диспропорций в территориальном развитии государства и отдельных регионов: региональную политику и межбюджетные отношения[28]. Эти инструменты активно применяются для регулирования территориального развития в Российской Федерации. С помощью межбюджетного регулирования решаются региональные проблемы в краткосрочном периоде и в основном социального характера. Это обеспечение равного доступа граждан на всей территории России к основным государственным услугам, предоставление которых гарантировано Конституцией Российской Федерации. Проблемы, носящие долговременный характер, связанные с сокращением разрыва в уровне экономического развития регионов, решаются в основном в рамках региональной политики. Несмотря на то, что при значительной территориальной дифференциации региональная политика является предпочтительнее, главным результатом деятельности по государственному регулированию регионального развития в России является функционирующий бюджетно-налоговый федерализм, вмещающий основные экономические отношения федерального центра и регионов. Наиболее отработаны методика и практика определения размеров трансфертов из Фонда финансовой поддержки субъектов РФ, являющегося одним из основных инструментов межбюджетного регулирования на федеральном уровне.