Межбюджетные отношения: сущность, модель организации, проблемы и перспективы

Бюджетные инструменты сглаживания территориальной дифференциации применяются органами государственной власти в целях регулирования территориального развития и представляют собой распределение бюджетных средств по субъектам РФ и муниципальным образованиям в разных формах. На региональном уровне распространенную их часть составляют различные формы финансовой поддержки местных бюджетов в рамках межбюджетного регулирования. Важным, но менее явным бюджетным инструментом сглаживания территориальной дифференциации в регионе являются прямые расходы региональных бюджетов.

При осуществлении государственной политики сглаживания территориального развития следует учитывать, что асимметрия формировалась под влиянием множества факторов в течение десятилетий и не может быть преодолена единовременно даже путем вливания значительного количества ресурсов. По мнению академика А.Г. Гранберга, для достижения наиболее отсталыми регионами средне российского уровня развития по оптимистическим прогнозам требуется не менее 15-30 лет[29]. Сближение уровней социально-экономического развития муниципальных образований также возможно только в долгосрочной перспективе с использованием в основном инструментов региональной политики.

Межбюджетные отношения являются частным случаем управления асимметрией и направлены на выравнивание бюджетной обеспеченности территорий.

Задачей межбюджетного регулирования на региональном уровне является обеспечение всем муниципалитетам более или менее одинакового набора ресурсов для предоставления всем жителям региона равного доступа к государственным и муниципальным услугам.

Основными объектами государственного регулирования территориального развития в регионах являются административно-территориальные единицы в границах городских округов и муниципальных районов. Поселенческие муниципальные образования входят в состав муниципальных районов и являются низовым уровнем местного самоуправления в соответствии с двухуровневой территориальной организацией местного самоуправления, установленной Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 131). В результате реформы местного самоуправления в Российской Федерации на 1 апреля 2006 г. было создано 24196 муниципальных образований, из них 520 городских округов, 1793 муниципальных районов, 19848 сельских поселений, 1799 городских поселений и 236 внутригородских территорий городов федерального значения[30].

Количество муниципальных образований верхнего уровня, а также их сочетание (преобладание городских округов или муниципальных районов) создают предпосылки для проведения той или иной территориальной политики в регионе. В преобладающем большинстве субъектов федерации (77) количество муниципальных районов превышает количество городских округов (в среднем на 17)[31]. Таким образом, в подавляющем большинстве субъектов федерации регулирование территориального развития должно осуществляться с учетом специфики сельских муниципальных районов, особенно в регионах агропромышленной специализации.

В сглаживании территориальной дифференциации муниципальных районов важную роль играют дотации из региональных бюджетов. Являясь основным источником доходов бюджетов муниципальных районов, предназначенных для финансового обеспечения вопросов местного значения, они оказывают значительное влияние на социально-экономическую ситуацию в муниципалитете.

При осуществлении политики межбюджетного регулирования на региональном уровне следует учитывать следующие особенности социально-экономического развития муниципальных районов:

1) основой хозяйства муниципальных районов является сельское хозяйство. В ряде территорий развита также добывающая промышленность, лесная и деревообрабатывающая, химическая, строительная отрасли промышленности, развитие которых связано с наличием природных ресурсов;

2) специфика структуры хозяйства большинства муниципальных районов обусловила пониженный по сравнению с городскими округами налоговый потенциал и более высокую дотационность районных бюджетов по сравнению с бюджетами городских округов (табл. 1);

3) при более низкой доходной базе муниципальные районы несут повышенные затраты, связанные с предоставлением муниципальных услуг в расчете на одного потребителя услуги (жителя, ученика, воспитанника). Это обусловлено рядом факторов: дисперсностью расселения, удаленностью от железных дорог, труднодоступностью, площадью территории района, возрастной структурой населения и др.

Рис. 1. Бюджетные инструменты  сглаживания территориальной дифференциации в регионе

 

Рис. 2. Роль дотаций в социально-экономическом  развитии муниципальных районов

Таблица 1. Удельный вес дотаций  в доходах бюджетов муниципальных  районов и городских округов  ряда регионов России в 2008 г., %

При осуществлении межбюджетного регулирования на региональном уровне в условиях реализации ФЗ № 131 необходимо учитывать как фактор обеспеченности доходной базой (индекс налогового потенциала), так и факторы удорожания предоставления муниципальных услуг (индекс бюджетных расходов) по каждому муниципальному району. Анализ законодательства регионов в области регулирования межбюджетных отношений показал, что в той или иной степени эти факторы учтены во всех регионах при распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности[32].

2.3 Анализ форм межбюджетного  регулирования

Предоставление субъектам Федерации  права самостоятельно формировать  свои отношения с местными органами власти является отличительной чертой государств с федеративным устройством. При этом федеральные органы власти заинтересованы в том, чтобы общая стратегия развития бюджетной системы, разрабатываемая в центре, была поддержана субъектами Федерации.

Для каждого органа власти в отдельности формирование и исполнение бюджета заключается в привлечении доходных источников, достаточных для финансирования имеющихся расходных обязательств. Соответственно, отношения между органами власти по поводу формирования и исполнения бюджетов разных уровней, прежде всего, направлены на установление исходного разграничения расходных полномочий и доходных источников, а также определение необходимого объема межбюджетных финансовых потоков[33].

Это справедливо как для межбюджетных отношений между федеральным  центром и регионами, так и  между органами власти субъектов  Федерации и органами местного самоуправления. Однако, действующее бюджетное и  налоговое законодательство Российской Федерации накладывает различные ограничения на взаимоотношения между центром и регионами, с одной стороны, и взаимоотношения между региональными и местными властями, с другой. Данная статья будет посвящена принципам формирования межбюджетных отношений на уровне субъекта Федерации, а также возможным вариантам воплощения этих принципов в жизнь.

Рассмотрим вопрос в аспекте  трех составляющих межбюджетных отношений:

− разграничение расходных полномочий,

− разграничение доходных источников,

− определение объема межбюджетных финансовых потоков.

Разграничение расходных полномочий

Разграничение расходных полномочий между региональным и местным  уровнями власти регламентируется законодательством  Российской Федерации: предметы ведения  местного самоуправления перечислены  в статье 6 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», Бюджетный кодекс Российской Федерации в статье 87 приводит список расходов, финансируемых исключительно из местных бюджетов[34].

Однако эти законы оставляют  достаточную свободу в отношении  конкретного разграничения расходных  полномочий между региональными  и местными властями. В то же время  они не всегда позволяют однозначно трактовать, какие расходы должны лечь на плечи региональных властей, а какие – стать ответственностью местных.

Строго говоря, оба законодательных  документа позволяют, скорее, разделить  собственность (то есть социальную инфраструктуру), а не возложить ответственность  за объем и качество предоставляемых услуг на тот или иной уровень власти. Действительно, при перечислении расходных полномочий стандартной формулировкой является «организация, содержание и развитие учреждений». Недостаток финансовых средств для строительства новых объектов социальной инфраструктуры, а также отсутствие достаточных полномочий для переориентации старых объектов приводит к тому, что положения законодательства воспринимаются как требование обеспечения функционирования существующих социальных учреждений. Единая тарифная ставка, а также стремление региональных властей к централизации капиталовложений приводит к тому, что разграничение полномочий между региональными и местными органами власти сводится к разграничению финансирования отдельных статей расходов уже существующих бюджетных учреждений[35].

Для того, чтобы каждый уровень  власти действительно нес ответственность  перед населением (избирателями) за качество и количество предоставляемых бюджетных услуг, законодательство субъекта Федерации должно сформулировать

1. какие именно услуги будут  предоставляться бюджетными учреждениями, а какие рационально передать  для исполнения в частный сектор,

2. предоставление каких услуг  и в каком объеме будет дотироваться из бюджета,

3. какой уровень власти будет  нести ответственность за нормативно-правовое  регулирование и стандарты предоставления  тех или иных бюджетных услуг,

4. какой уровень власти будет  нести ответственность за финансирование  тех или иных бюджетных услуг,

5. какой уровень власти будет  нести ответственность за непосредственную  организацию предоставления тех  или иных бюджетных услуг.

Решение по каждому из вышеперечисленных  пунктов должно основываться на принципах  сочетания экономической эффективности и социальной значимости бюджетных услуг каждого вида. Так, ряд услуг, которые традиционно предоставляются бюджетными учреждениями можно безболезненно передать в частный сектор, который в конкурентной борьбе будет более эффективно снижать издержки производства по сравнению в аналогичными бюджетными организациями, являющимися в настоящее время монополистами в своей сфере деятельности. Передача исполнения бюджетных услуг в частный сектор должна осуществляться на конкурсной основе[36].

Разграничение доходных источников

После того, как будут  законодательно разграничены расходные  полномочия, необходимо на постоянной (долгосрочной без указания срока) основе закрепить доходные источники за уровнями бюджета, а также прописать  механизм межбюджетного перераспределения  для того, чтобы обеспечить каждому уровню власти финансирование, адекватное возложенным на него задачам.

Исходя из критериев  бюджетной сбалансированности и  минимизации экономических потерь, связанных с налоговым бременем, следует (в пределах ограничений, налагаемых федеральным законодательством) придерживаться следующих принципов разграничения доходных источников между региональным и местными бюджетами:

За местными бюджетами  рекомендуется закреплять:

1. налоги, являющиеся  наиболее стабильными источниками  доходов,

2. налоги, база которых наименее мобильна,

3. налоги, напрямую связанные  с уровнем благосостояния населения  данной территории.

За бюджетами субъектов  Федерации рекомендуется закреплять:

1. наименее стабильные  налоги;

2. налоги, база которых  неравномерно распределена по территории региона,

3. налоги, оплачиваемые  населением других территорий;

4. прогрессивная составляющая  налогов,

5. налоги, поступления  от которых зависят от места  регистрации налогоплательщика.

В условиях действующего законодательства это означает, что за местными органами власти рекомендуется закреплять (помимо местных налогов и сборов) налог на имущество юридических лиц (т.е. региону рекомендуется отдавать на местный уровень свою 50%-ную долю этого налога) и подавляющую долю подоходного налога.

Межбюджетные финансовые потоки

Разграничение расходных  полномочий и доходных источников между  региональным и местным уровнем  на постоянной основе в соответствии с перечисленным и выше принципами позволяет приблизиться к решению  проблемы вертикальной несбалансированности бюджетной системы в регионе и сократить масштабы необходимого межбюджетного регулирования. Горизонтальное перераспределение средств из регионального бюджета между местными бюджетами направлено на преодоление таких отрицательных черт действующей системы, как:

• субъективизм в распределении финансовой помощи;

• унитарный подход к  формированию бюджетов на региональном уровне;

• не жесткость бюджетных  ограничений;

• отсутствие заинтересованности органов местного самоуправления в  увеличении доходов и рационализации расходов.

Конкретные способы  вертикального разграничения расходов и доходов и горизонтального  перераспределения средств должны определяться органами власти субъектов  Федерации самостоятельно, в соответствии с региональными особенностями и предпочтениями властей, однако в основу каждого конкретного способа рекомендуется заложить следующие правила:

1. Процесс принятия  решений относительно объема  финансовых средств, передаваемых  в местные бюджеты, должен основываться  на формализованной методике, в том числе на использовании «формулы» расчета объемов трансфертов.

2. Расходы регионального  и местных бюджетов должны  планироваться исходя из доходных  возможностей (прогноза доходов)  консолидированного бюджета региона.

3. Передаваемые на  местный уровень расходные полномочия, нормативы расходов по которым в законодательном порядке устанавливаются вышестоящим уровнем власти (так называемые федеральные и региональные мандаты), должны финансироваться из бюджета субъекта Федерации целевым образом (через субвенции).

4. Доходные возможности  муниципалитетов рекомендуется  измерять не по фактическим  поступлениям налогов за прошлые  годы, а с помощью показателя  налогового потенциала, объективно  отражающего уровень экономического  развития (налоговую базу) территории.