Местные финансовые ресурсы: проблемы формирования и исполнения местных бюджетов

     Чтобы исправить положение, следует исключить  практику предоставления льгот на федеральном  уровне не только по земельному налогу, но и по всем региональным и местным  налогам. При этом нужно одновременно отменить или компенсировать из федерального бюджета существующие льготы по этим налогам, установленные на федеральном  уровне. Такой подход позволит вести  полный государственный учет земель и создаст побудительный мотив  у федеральных органов власти вовлекать их в хозяйственный  оборот.

     При разграничении права собственности  на землю между федеральными, региональными  и местными органами власти большая  часть земельных участков на территории муниципального образования переходит  в федеральную собственность. В  связи с этим, необходимо рассмотреть  возможность изменения законодательства о разграничении собственности  на землю для того, чтобы отнести  к муниципальной собственности  значительную часть земельных участков.

     Поступления от налога на имущество организаций  полностью зачисляются в региональные бюджеты, часть их в соответствии с законом субъекта РФ может направляться в местные бюджеты. В целях  увеличения налогооблагаемой базы по налогу на имущество организаций  нужно рассмотреть вопрос о возврате к прежнему порядку уплаты налога - по месту нахождения имущества, а  также четко определить критерии отнесения имущества к движимому  и недвижимому при уплате данного  налога.

     На  протяжение многих лет доля поступлений  от налога на имущество физических лиц остается незначительной. Для  увеличения налогооблагаемой базы по этому налогу уместна была бы разработка законодательного акта по установлению сроков регистрации объектов строительства  и внесению изменений в налоговое  и административное законодательство, устанавливающих механизм привлечения  физических лиц к ответственности  за уклонение от регистрации имущественных  прав на объекты недвижимости.

     В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике 2009-2011 годах» указывалось на необходимость принятия главы НК РФ, регулирующей взимание налога на жилую недвижимость граждан.

     Но  пока еще законодательно не урегулированы  вопросы, связанные с определением кадастровой стоимости объектов недвижимости и порядком проведения их государственной кадастровой  оценки. С учетом предполагаемых сроков принятия проекта ФЗ «О внесении изменений  в ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ»» и разработки методик определения  кадастровой стоимости объектов недвижимости предполагается, что Правительство  РФ внесет поправки к проекту ФЗ № 51763-4 «О внесении изменений в часть  вторую НК РФ и некоторые другие законодательные акты РФ» (в части  введения местного налога на недвижимость) в 2010г.».

     С включением в НК главы, регулирующей налогообложение недвижимости, налог на недвижимость может быть введен в тех субъектах РФ, где проведен кадастровый учет объектов недвижимости и утверждены результаты кадастровой оценки объектов недвижимости.

     Согласно  ФЗ № 131-ФЗ к вопросам местного значения поселений (городских округов) и  муниципальных районов отнесены вопросы по поддержке и развитию малого и среднего предпринимательства  в поселении, а также по содействию его развития на территории муниципального района.

     Учитывая, что субъекты малого и среднего предпринимательства  в основном применяют упрощенную систему налогообложения (доходы от которой поступают в региональные бюджеты) и систему налогообложения  в виде единого налога на вмененный  доход для отдельных видов  деятельности (зачисляемого в бюджеты  городских округов и муниципальных  районов), являющихся взаимосвязанными режимами налогообложения, необходимо рассмотреть вопрос о закреплении  за местными бюджетами налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения. При передаче указанного налога в местные бюджеты  общий объем их налоговых доходов  должен возрасти.

     При этом необходимо расширять налоговые  полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения  субъектов малого и среднего предпринимательств.

     В связи с тем, что содействие развитию сельскохозяйственного производства является вопросом местного значения поселений и муниципальных районов, большое значение имеет совершенствование  механизма взимания единого сельскохозяйственного  налога (специальный налоговый режим), который по нормативу 30% поступает  в бюджеты поселений и бюджеты  муниципальных районов.

     Совершенствование системы имущественных налогов - не единственная цель налоговой реформы. Стимулирующее воздействие на развитие производственного и инновационного потенциала территории оказывают налоги на доходы, в частности, налог на прибыль организации.

     Нынешняя  ситуация не дает возможности рассмотреть  вопрос о дальнейшем увеличении ставки налога на прибыль организаций, налоговые  поступления по которой зачисляются  в бюджеты субъектов РФ, с тем, чтобы часть этих поступлений  направлялась затем в местные  бюджеты. Возникающее в результате этого увеличение дифференциации бюджетной  обеспеченности территорий может сглаживаться, примененяя режим «отрицательного  трансферта».

     Стимулирование  развития производства и повышение  занятости населения обеспечивает НДФЛ - наиболее равномерно распределенный налог с немобильной налоговой  базой. Нужно увеличить долю этого налога, закрепляемую на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований, не менее, чем с 30 до 40% в соответствии с дополнительным объемом расходных обязательств.

     Необходимо  стимулировать муниципальные образования  к наращиванию собственного налогового потенциала, для чего в БК РФ предусматривается (в соответствии с увеличением  объема расходных обязательств муниципальных  образований в период 2003-2009) увеличение постоянных нормативов отчислений от федеральных налогов, включая налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами. Это важно, потому что система  ограничений БК РФ, связанная с  размером финансовой помощи муниципальным  образованиям, распространяется на налоговые  доходы по дополнительным (дифференцированным) нормативам отчислений.

     На  заседании Президиума Совета при  Президенте РФ по развитию местного самоуправления Минфину России и Минрегиону России было поручено проработать вопрос о возможности закрепления на постоянной основе за местными бюджетами доходов от федеральных налогов и налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и до 01.03.2009 внести в Правительство РФ соответствующие предложения. Но этого до сих пор не было сделано.

     Кроме того, в соответствии с поручением Президента РФ реализуется предложение  об использовании долгосрочных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов при зачислении соответствующих  налоговых поступлений в местные  бюджеты. ФЗ № 310-ФЗ установило, что  дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ, которыми могут быть полностью  или частично заменены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений или муниципальных  районов (городских округов), устанавливается, начиная с 01.01.2009 не на 1 год, а на срок не менее 3 лет (ст. 137 и 138 БК РФ). При этом введена норма о необходимости  согласования такой замены с представительными  органами муниципальных образований  при составлении или утверждении  бюджета субъекта РФ.

     Проблема  замены дотации на выравнивание бюджетной  обеспеченности муниципальных образований  дополнительными нормативами отчислений от иных налогов, кроме НДФЛ, имеет  важное практическое значение. Это  обуславливается тем, что необходимы достоверные расчеты прогнозируемых налоговых поступлений по дополнительным нормативам отчислений, что в настоящее  время проблематично ввиду отсутствия достаточной информации о налоговой  базе по всем налогам. В меньшей степени  это относится к НДФЛ.

     Опасность отсутствия информации обусловлена  тем, что потери бюджета муниципального образования в связи с получением средств по дополнительному нормативу  отчислений от НДФЛ в объеме ниже расчетной  дотации компенсации из бюджета  субъекта РФ и учету при последующем  распределении межбюджетных трансфертов  местным бюджетам не подлежат. В  случае применения указанной нормы  ко всем налогам эта опасность  возрастает.

     В связи с этим одним из самых  «опасных» предложений является предложение о продлении действовавшей  в переходный период реализации нормы  о возможности замены дотаций  из региональных фондов финансовой поддержки  муниципальных образований дополнительными (дифференцированными) нормативами  отчислений от всех федеральных и  региональных налогов, специальных  налоговых режимов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ. Это позволит сократить встречные финансовые потоки между бюджетами субъекта РФ и бюджетами муниципальных  образований.

     Введение  указанной нормы на переходный период было обусловлено «слабостью» вновь  образованных поселений, трудностями, возникающими при выравнивании бюджетной  обеспеченности муниципальных образований, и тем, что дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных  образований в 2006-2008 распределялись с использованием показателей фактических  или прогнозируемых доходов и  расходов бюджетов муниципальных образований.

     После введения в действие ФЗ № 131-ФЗ в полном объеме вышеназванные проблемы сглаживаются. Кроме того, использование одновременно дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений от всех федеральных и региональных налогов, специальных налоговых режимов, а также режима «отрицательного трансферта» для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований можно сравнить с установлением одного и того же объекта налогообложения при введении разных налогов. Как показывает мировая практика, правомерно использовать одновременно только один из вышеназванных механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

     Органами  государственной власти субъектов  РФ следует расширять практику дополнительного  закрепления за местными бюджетами  отчислений от налога на имущество  организаций, транспортного налога, налога на прибыль организаций, подлежащих зачислению в региональные бюджеты. Ведь их налоговая база зависит от результатов деятельности и стоимости  имущества предприятий и организаций, расположенных на территории муниципальных  образований. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Заключение 

     Местные финансы продолжают оставаться болезненной  и до сих пор нерешенной проблемой  бюджетной политики в России. Переход  к новой системе власти, совершившийся  после принятия Конституции 1993г., был  недостаточно продуманным и рискованным  процессом.

     С одной стороны, местное самоуправление в Конституции и федеральных  законах было определено как институт, не входящий в систему государственной  власти. С другой стороны, на этот институт теми же законами были возложены важнейшие  и весьма дорогостоящие полномочия по жизнеобеспечению населения. При  этом обстоятельством, резко осложнившим  отношения между государственным  и муниципальным уровнями управления, стало то, что сама государственная  власть была разделена также на 2 уровня - федеральный, с достаточно ясно очерченными полномочиями - и  уровень субъектов РФ, чьи полномочия до сих пор законодательно не определены.

     В условиях, когда большинство субъектов  РФ являются получателями федеральной  финансовой помощи, федеральное законодательство не определяет, какая часть этих трансфертов должна идти в муниципальные  бюджеты. Это решение полностью  отдано на усмотрение региональных органов  власти, которые не заинтересованы в том, чтобы делиться с муниципалитетами свободными финансовыми ресурсами. То же самое происходит с федеральными налогами, расщепляемыми между уровнями бюджетной системы в порядке  «урегулирования».

     В большинстве стран с развитым местным самоуправлением главным  источником обеспечения местной  общины являются имущество и доходы ее граждан. В современной России эти источники способны покрыть  не более 20-25% минимальных финансовых потребностей муниципальных образований. В том числе по той причине, что местные бюджеты несут  большую долю расходов по обслуживанию жилищно-коммунального сектора.

     В этих условиях главными источниками  доходов для подавляющего большинства  местных сообществ являются федеральные  налоги, в числе которых, помимо подоходного, решающую роль играют налоги на прибыль  предприятий и на добавленную  стоимость. Но данная «инъекция» не контролируется муниципалитетами – этим руководит  администрация региона. Она определяет, в каких размерах отчисления от общегосударственных  налогов поступают в города и  районы, и может изменять эти доли произвольно. В условиях, когда региональные элиты лишились прямого административного  контроля за местными властями, финансовые рычаги оказываются единственным доступным  им средством для того, чтобы держать  в повиновении муниципалитеты. Это  легче и привычнее, чем осваивать  более цивилизованные способы контроля, например, судебно-правовые.