Местные финансовые ресурсы: проблемы формирования и исполнения местных бюджетов

     Основными направлениями взаимоотношений  местной власти и бизнеса являются комплексное территориальное планирование, размещение муниципальных заказов, операций с земельными участками  и имуществом, участие в капитале, налоговые льготы, бюджетные гарантии, предоставление коммунальных услуг, лицензирование, инвестиционные соглашения. Перспективно государственно-частное партнерство, особенно в строительстве школ, больниц, платных автодорог, коммунальных объектов. При этом оно охватывает сферу  деятельности как крупного, так и  малого бизнеса, как индивидуального, так и кооперативного.

     По  всей видимости, достаточно установить на федеральном уровне общие принципы и порядок наделения полномочиями муниципальных образований разных типов, предоставив право субъектам  РФ решать конкретные вопросы, разграничивая  обязательства, источников доходов, объектов собственности, предметов ведения. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Финансовые  проблемы местного самоуправления 

     Как форма территориальной организации  муниципальные образования созданы  в нашей стране в 90-х годах после  начала радикальных социально-экономических  и политических преобразований и  прошли значительный путь развития. Сейчас установлена двухуровневая система  местного самоуправления, включающая 3 типа муниципальных образований: поселения, муниципальные районы, городские  округа. В результате происходит перераспределение  реализуемых органами местного самоуправления полномочий, выстраивается новая  система взаимоотношений. Это возникает  как внутри местного самоуправления в связи с изменившейся его организационной структурой, так и в более широком плане - между органами местного самоуправления и государственными органами субъектов РФ и Российской Федерации.

     При этом выявлен ряд проблем, препятствующих функционированию системы местного самоуправления, в числе которых  отмечаются:

· неопределенность территориальной организации местного самоуправления;

· нечеткость компетенции муниципальных образований;

· не проработанность механизмов взаимодействия органов местного самоуправления с государственными органами;

· несовершенство нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в области местного самоуправления;

· отсутствие кадров квалифицированных муниципальных  служащих и др.

     Эти и другие имеющиеся трудности  указывают на сложность и противоречивость процесса становления и развития местного самоуправления, не ставя  под сомнение его необходимость  и объективную обусловленность.

     Местное самоуправление непосредственно связано  с формированием гражданского общества, является важнейшим его институтом. Одним из главных факторов, затрудняющих развитие местного самоуправления, является психологический фактор - неготовность граждан, населения муниципальных  образований, к осуществлению самоуправления.

     Также значительное негативное воздействие  на становление местного самоуправления оказывает отсутствие необходимых  материальных предпосылок для его  осуществления. О реальном местном  самоуправлении можно говорить тогда, когда оно обеспечено экономически. Отсутствие экономической самостоятельности - одна из главных причин слабости, неэффективности  деятельности местных органов власти.   Бюджетная система того времени, построенная на перераспределении финансовых ресурсов, не оставляла места для самостоятельности. Функции местных органов власти сводились к поддержанию собственной жизнедеятельности и финансированию социальных мероприятий за счет выделяемых средств из вышестоящего бюджета. Такое бюджетное регулирование приводило к полной зависимости местных органов власти от вышестоящих, в том числе и по вопросам местного характера. Существовавшая практика делала бессмысленными многочисленные решения о расширении прав и повышении ответственности местных органов власти, поскольку из-за отсутствия материальных ресурсов права и ответственность не могли быть реализованы.

     В настоящее время имеются правовые предпосылки для формирования финансово-экономической  основы местного самоуправления. Конституция  РФ не только предусматривает местное  самоуправление в качестве одной  из основ конституционного строя  России, но и определяет его экономическую  основу, закрепив в качестве таковой  особую, отделенную от государственной  форму собственности - муниципальную  собственность, и сформулировала фундаментальное  положение о праве муниципальных  образований иметь свой собственный  бюджет.

     В соответствии с п. 1 ст. 132 Конституции  РФ, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют  местный бюджет. Законодательные  меры, имеющие целью создание материальных предпосылок местного самоуправления, осуществлены в финансовой сфере  посредством принятия специального законодательства - ФЗ «О финансовых основах  местного самоуправления в РФ» от 05.09.1997 - и включения соответствующих  положений в НК и БК.

      Муниципальные образования получили право на определенную часть собираемых на их территории налогов. Сейчас на этот уровень полностью  переданы земельный налог и налог  на имущество физических лиц, а основным источником налоговых доходов большинства  бюджетов сейчас является НДФЛ, удельный вес которого в налоговых доходах  местных бюджетов более 53%.

      Однако  реально формировать свои бюджеты  за счет собственных источников доходов  муниципальные образования по-прежнему не могут, основная масса поступлений, формирующих доходы местных бюджетов, является финансовой помощью из бюджетов вышестоящего уровня. Здесь имеет  место несоответствие финансовых ресурсов исполняемым органами местного самоуправления функциям. Вследствие недостаточного финансирования органы местной власти часто не справляются с реализацией  своих социальных обязательств, и  во многом именно этим объясняется  появление четырех национальных приоритетных проектов.

     С созданием двухуровневой системы  местного самоуправления проблема его  финансового обеспечения стала  более острой. Объекты жилищно-коммунального  хозяйства, котельные, теплотрассы, другиеинженерные коммуникации переданы на первый его  уровень, где преобладают, ставшие  муниципальными образованиями, сельские поселения, находившиеся ранее на сметном  финансировании из районных бюджетов и имеющие сейчас низкий налоговый  потенциал. Объем финансовых средств  у этого уровня местного самоуправления не адекватен тем задачам, которые  он должен решать. Содержание вышеназванных  объектов ранее было также весьма проблематичным, не обеспечивалось муниципальными образованиями более крупного формата - районами и городами, средства, имевшиеся  у муниципальных образований, и  до перехода на двухуровневую систему  местного самоуправления были недостаточны для содержания объектов жилищно-коммунального  хозяйства. На данный момент решение  этой задачи представляется еще более  сложным.

     В результате более высокого роста расходов по сравнению с доходами свыше 90% муниципальных образований являются дотационными. Это усиливает их зависимость от вышестоящих властных структур и такая зависимость возможна и от коммерческих организаций. И та, и другая зависимости не должны быть чрезмерными, иначе могут измениться интересы, которые преследуют органы местного самоуправления при реализации своих полномочий.

     Преобладание  финансовой помощи из бюджетов вышестоящего территориального уровня в доходах  местных бюджетов влечет другие негативные последствия, а также снижает  ответственность органов местного самоуправления за решение местных  вопросов. У муниципальных образований, которым оказывается масштабная финансовая помощь, отсутствуют стимулы  к поиску внутренних источников доходов, появляется искушение увеличивать  объем расходов и дефицит местных  бюджетов.

     Реальное  местное самоуправление в значительной мере сдерживается несовершенством  законодательства в части распределения  доходов между различными уровнями бюджетной системы РФ. Отношения  между бюджетами необходимо упорядочить, а в вопросах финансового обеспечения  местного самоуправления следует ориентироваться  не на оказание муниципальным образованиям финансовой помощи, а на создание их собственной финансово-экономической  базы, достаточной для реализации муниципальными органами их функций, обусловленных  характером их деятельности и решаемых ими задач. Необходима максимальная конкретизация предметов ведения  РФ, субъектов РФ и муниципальных  образований, и основанное на них  распределение расходов и доходов  между бюджетами различных территориальных  уровней.

     Уточнение предметов ведения местного самоуправления нужно для организации взаимодействия муниципальных органов с органами государственной власти, а также  для оптимизация отношений в  самом местном самоуправлении и  между различными его уровнями. При  реализации ФЗ от 06.10.2003 №131-ФЗ возникло множество проблем, связанных с  изменением структуры местного самоуправления, территориальным разграничением самоуправляющихся  общностей и перераспределением муниципальной собственности и  налогов. Критерии, на основе которых  осуществлялось создание новых муниципальных  образований, оказались непродуманными. Так, по мнению экспертов, в наших  условиях муниципальному образованию  требуется не менее 30 тыс. жителей, проживающих  на компактной территории.

     Достижение  предусмотренных реформой местного самоуправления целей возможно при  комплексном подходе к ее осуществлению. Решающее значение имеют преобразования в бюджетной и налоговой сферах. Муниципальное образование функционирует, в определенной мере, в автономном режиме и вопрос об их финансовом обеспечении  имеет особое значение. Осуществляемые на данный момент изменения в территориальной  организации местного самоуправления, перераспределение полномочий между  уровнями власти затрагивает финансовую, и, прежде всего, бюджетную сферу, обусловили необходимость корректировки отношений  между бюджетами, выстраивания такой  системы, которая реально позволяла  бы органам местного самоуправления осуществлять их функции. Цель преобразований, осуществляемых в области местного самоуправления и в бюджетной  сфере, - увеличение в местных бюджетах доли собственных источников и уменьшение удельного веса финансовой помощи, получаемой от бюджетов других территориальных  уровней через механизм трансфертов.

     Принцип достаточности собственных средств - непременное условие осуществления  местного самоуправления. Он должен быть отчетливо выражен и закреплен в законодательстве посредством включения в легальное определение понятия местного самоуправления. В ст. 1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления…» необходимо указать, что под местным самоуправлением понимается не только право, но и реальная способность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, непосредственно и через избранные им органы местного самоуправления. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Укрепление  финансовой базы местных  бюджетов 

     Одной из основных задач налоговой реформы  и реформы местного самоуправления является укрепление налоговой базы местных бюджетов.

      Это обуславливается тем, что в структуре  собственных доходов муниципальных  образований снижается доля налоговых  и неналоговых доходов (59,1% в 2007 и 53,1% в 2008) и растет доля межбюджетных трансфертов, без учета субвенций  из фондов компенсаций (40,9% в 2007 и 41,2% в 2008).

     На  выездном расширенном заседании  президиума совета по развитию местного самоуправления отмечалось, что в  России за I квартал 2009г., по сравнению  с I кварталом 2008г. расходы бюджетов муниципалитетов выросли более  чем на 11%, тогда как доходы - лишь на 1,3%, что связано с недостаточностью налоговой базы муниципалитетов. В  связи с тем Правительство  РФ предполагает активизировать процесс  введения местного налога на недвижимость, призванного заменить действующие  земельный налог и НДФЛ, доходы от которых сейчас полностью поступают  в бюджеты муниципалитетов.

     В 2008г., по данным Минфина России, налоговые  доходы в структуре доходов местных  бюджетов составляли 38,2% (720,4 млрд. руб.). При этом в общей сумме налоговых  доходов местных бюджетов основную долю занимали отчисления от НДФЛ - 68,6%, а доходы от местных налогов составляли лишь 11,5% (82,8 млрд. руб.), в том числе  земельный налог - 10,3%, налог на имущество  физических лиц - 1,2%.

     Перспективным источником расширения доходной базы местных бюджетов стало совершенствование  системы имущественных налогов, которые, в соответствии с мировой  практикой, должны быть местными налогами. Основным направлением этого совершенствования  должна стать модернизация земельного налога. Значительное количество земель, которые могли бы служить источниками  доходов муниципальных бюджетов, освобождено от уплаты земельного налога в результате принятых на федеральном  уровне решений. При этом часть земель вообще не учитывается как объект налогообложения.