Казначейская система исполнения бюджета

       - усложнился контроль за целевым  использованием бюджетных средств  распорядителями кредитов, существовала  возможность нецелевого использования  и злоупотреблений;

       - "пробег" бюджетных средств  до конечных получателей был очень долгим, следствием этого являлся срыв сроков выплаты заработной платы и социально значимых выплат, что, в свою очередь, приводило к росту социальной напряженности;

       - сложился высокий уровень средних  остатков бюджетных средств на  счетах коммерческих банков.

       Анализ  результатов исполнения бюджета  показывает, что в начале 90-х годов  в России назрела необходимость  более четкой реализации функций, связанных  с пополнением государственной  казны и обеспечением подконтрольности расходования ее ресурсов.

       Таким образом, со всей остротой встал вопрос о создании нового государственного финансового органа, способного осуществлять исполнение федерального бюджета. Указом Президента РФ от 08 декабря 1992 года № 1556 в целях проведения государственной  бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств была создана единая централизованная система органов Федерального казначейства с подчинением ее Министру финансов РФ. Основной целью создания казначейской системы исполнения федерального бюджета является обеспечение устойчивости финансовой системы.

       Процесс формирования органов Федерального казначейства шел в условиях острой дискуссии о целесообразности их создания. Одним из доводов против создания казначейства являлся следующий "Центр, таким образом, грубо вмешивается в дела региона, ущемляя их законные права".  В.К. Зайцев в публикации "Федеральное казначейство воссоздается поэтапно" в ответ на это выдвинул следующий аргумент: "Организация федерального казначейства не изменяет легитимно установленного распределения объема полномочий в области бюджета между федеральной властью и властью на уровне субъектов Федерации"¹. В дальнейшем процесс создания казначейства подтвердил, что, реализуя свои функции, федеральное казначейство не вторгалось и не может вторгаться в сферу, лежащую за рамками интересов Федерации. Следует привести в качестве аргумента необходимости создания казначейства и то, что "важным фактором, способствующим выбору именно казначейской системы, было отсутствие в то время должного контроля за движением, использование государственных федеральных бюджетных средств". О том, что это так, свидетельствует факт, что в результате проверок органами казначейства в 1998 году выявлено несвоевременно зачисленных сумм в доход федерального бюджета и на счета бюджетополучателей 4 млрд. 149,1 млн. рублей.

       В качестве доводов против создания казначейства выдвигался даже такой аргумент, что "практика казначейства для нас чужеродна, не имеет корней в российской истории". Однако история говорит об обратном. Разделяет точку зрения о возрождении казначейства М.В. Гумилевская, которая отмечает, что "для России слово "казначейство" не ново, и родилась эта структура не по задумке какого-нибудь мудрого современного политика или экономиста. Казначейство в Росси прошло длинный и сложный путь эволюции"¹.

       Для того, чтобы определить преимущества казначейской системы исполнения бюджета перед банковской, рассмотрим более детально обе модели. При банковской системе исполнения федерального бюджета по доходам основными участниками этого процесса были: налогоплательщики, банки, налоговые органы, Центральный банк и Минфин. Средства налогоплательщиков поступали на счета налоговых органов, открытые в Центральном банке или коммерческих банках. Один раз в пять дней все банки отчитывались перед Центральным банком о суммах поступивших доходов федерального бюджета, обобщенная информация в эти же сроки поступала в Минфин.

       Функции налоговых органов в исполнении бюджета по доходам состояли в  распределении регулирующих налогов, возврате излишне уплаченных сумм и  учете поступлений доходов в  бюджет. Госналогслужба два раза в месяц осуществляла сбор информации о поступивших налогах и иных сборах на территории РФ, обобщала ее и представляла в Министерство финансов. Действовавшая система учета доходов не позволяла своевременно получать информацию об объемах поступающих доходов, что отрицательно сказывалось на точности краткосрочных прогнозов о налогах и платежах, установлении реальных лимитов по расходам, предусмотренным в бюджете, а следовательно, и на своевременности финансирования. Кроме того, не была обеспечена идентичность данных отчетности Госналогслужбы и Центрального банка  вследствие  неполноты учета доходов органами налоговой службы и отсутствия сверки. Схема движения документов по зачислению доходов в федеральный бюджет при банковской системе кассового исполнения бюджета представлена на рисунке 1.2. 

       Рис. 1.2. Схема движения документов при  банковской системе кассового исполнения федерального бюджета по зачислению доходов в бюджет  

       Исполнение  федерального бюджета по расходам при банковской системе осуществлялось через счета отраслевых министерств и ведомств (рисунок 1.3). При этом фиксировались лишь две стадии бюджетного финансирования: первая – выделение объемов бюджетных назначений и вторая – осуществление кассовых расходов бюджетополучателями.  

       Рис.1.3. Схема финансирования федеральных  расходов при банковской системе  кассового исполнения бюджета 

       Доведение бюджетных средств до бюджетополучателей осуществлялось в основном через  коммерческие банки, что давало возможность  последним "прокручивать" эти средства, участвовать на рынке государственных ценных бумаг, пополнять кредитные ресурсы за счет этих средств.

       Напомню, что банковская система исполнения бюджетов действовала в России с 1925 года. Эта система посредством  государственного банка обеспечивала кассовое исполнение бюджетов, включая сбор и учет доходов бюджетов, межбюджетное перераспределение доходов, открытие и ведение лицевых счетов бюджетополучателей, организацию учета и отчетности по всем операциям с бюджетными средствами.

       Применение  казначейской системы исполнения бюджета  отличается от банковской прежде всего  тем, что казначейство концентрирует  оба потока денежных средств, которые  возникают в процессе исполнения бюджета, - доходный и расходный –  на одном счете. Такой порядок позволяет существенно ускорить процесс финансирования. Следует отметить, что современное законодательство не дает четкого определения понятия "казначейская система исполнения бюджета". В научной литературе наиболее удачно определение А.И. Романенкова: "при казначейской системе обязательства бюджетополучателей по принятию к исполнению и последующему непосредственному осуществлению платежей за предоставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги от имени и по поручению их берет на себя и осуществляет казначейство, обеспечивая при этом целевое использование бюджетных средств"¹.

       При казначейской системе процесс исполнения бюджета гораздо более детализирован. Он позволяет четко контролировать следующие показатели:

       - объемы бюджетных назначений;

       - гарантированные лимиты финансирования (исходя из степени реальной обеспеченности расходов источниками финансирования, в пределах которых бюджетная единица приобретает право принимать на себя финансовые обязательства);

       - объемы фактически заключенных  соглашений (в пределах предоставленных прав по финансовым обязательствам), объемы произведенных авансовых платежей по заключенным договорам, суммы счетов, предъявляемых к оплате,  объемы других необходимых выплат;

       - сумму средств, причитающихся  к выплате после проверки обоснованности предъявленных счетов – фактур, подтверждения оприходования товарно-материальных ценностей и объемов выполненных работ, начисления заработной платы и других видов денежного содержания;

       - сумму фактического перечисления  средств со счета.

       Наличие в Министерстве финансов сведений о состоянии и движении бюджетных средств по всему спектру показателей предоставляет ему и главным распорядителям средств широкие возможности для оперативного управления  бюджетными ресурсами. С переходом к казначейской системе исполнения бюджетов не изменяется установленный порядок распределения полномочий в области бюджета между федеральной властью и властью на уровне субъектов Федерации.

       За  Федеральным казначейством закрепляется кассовое исполнение федерального бюджета. Права главных распорядителей средств бюджета, вертикальная подчиненность бюджетополучателей, экономический и организационный контроль – эта область вне деятельности органов казначейства.

       Таким образом, в этом году исполняется 10 лет воссоздания в России казначейства. И главная заслуга в том, что казначейская система исполнения федерального бюджета позволяет повысить эффективность использования бюджетных средств в части обеспечения целевой направленности, своевременности и рациональности их расходования;  ускорить оборачиваемость бюджетных средств за счет сокращения пробега средств от распорядителя до конечных получателей. 
 
 
 

       1.2. Федеральное казначейство  в Российской Федерации:  опыт формирования  и развития 

       1.2.1. Динамика создания  и развития органов  федерального казначейства России 

       Создание  казначейской системы в России как  инструмента управления исполнением  федерального бюджета началось с  января   1993 года. Указом Президента РФ от 08.12.1992 года №1556 в принципиальном, а Постановлением Правительства России от    27.08.1993 года №864 в организационном плане был решен вопрос о создании Федерального казначейства.

       В рамках Министерства финансов создается  Главное управление Федерального казначейства. Возглавляет данное управление заместитель  министра финансов – начальник Главного управления, которого назначает министр финансов. В составе  Главного управления федерального казначейства (ГУФК) в настоящее время создано 18 отделов.

       Подготовка  к переходу на новую систему исполнения бюджета включала кроме создания центрального органа формирование соответствующих территориальных органов. Как известно, в Российской Федерации реализована асимметричная модель государства. В ее составе, как определено в Конституции РФ, республики, края, области, автономные области, автономные округа, города федерального значения. В соответствии с территориальным делением страны сформирована структура органов казначейства, представленная на рисунке 1. 4.

         Переход на казначейскую систему  исполнения федерального бюджета  происходил поэтапно, так как в составе Российской Федерации находится 89 национально-государственных и административно-территориальных образований,  а также большое число главных распорядителей средств по федеральному бюджету.