Казначейская система исполнения бюджета

       К 1917 году численность и функции  казначейств существенно не менялись. После Октябрьской революции  на базе казначейств были образованы приходно-расходные кассы Наркомфина, а с середины 20-х годов они были переданы Государственному банку. Функции казначейства были рассредоточены между Наркомфином СССР и Госбанком СССР, другими ведомствами и службами. Таким образом, Государственное казначейство, как отдельная структура в Министерстве финансов, перестало существовать и его заменила банковская система исполнения бюджетов. Начало этому положила кассовая реформа, в результате которой завершился переход от казначейской системы исполнения бюджетов к банковской системе. В октябре 1925 года наличность приходно-расходных касс Наркомфина СССР была слита с наличностью Госбанка СССР. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 22 августа 1928 года "О кассовом исполнении единого государственного бюджета Союза СССР и местных бюджетов" кассовое исполнение государственного бюджета было возложено на учреждения Госбанка, упразднялись казначейские части и приходно-расходные кассы Наркомфина. С этого времени в России устанавливается банковская система исполнения бюджета, которая просуществовала свыше 70 лет.

       Таким образом, в историю развития казначейства, как институционального органа финансовой системы, и в историю функционирования казначейской системы исполнения бюджета  России была вписана значительная страница. Именно в этот период сформировалась единая централизованная трехзвенная система казначейских органов, был внедрен принцип единства кассы и были разработаны и применены казначейские технологии исполнения бюджетов, которые после существенного обновления нашли свое отражение в современных бюджетных технологиях.    

       Как было отмечено ранее, переход к банковской системе исполнения бюджета был  осуществлен в 1925-1928 годах. Действовавшая  в СССР банковская система исполнения бюджета была основана на принципе единства касс, когда все платежи, поступающие в государственный бюджет СССР, сосредотачивались в Госбанке СССР, а все бюджетные расходы осуществлялись через сеть учреждений Госбанка.

       Единство  кассы обеспечивало централизацию  средств и балансирование доходов  и расходов каждого из бюджетов, образовывавших в совокупности бюджетную систему государства, позволяло проводить операции по кассовому исполнению союзного бюджета на всей территории страны, каждого республиканского и местного бюджета – на территории, подведомственной соответствующему органу власти. Осуществление кассового исполнения бюджетов учреждениями банка давало возможность разграничить функции распоряжения бюджетными средствами, которые выполняют финансовые органы и распорядители кредитов, и функции приема, выдачи, хранения этих средств. В результате были созданы необходимые условия для контроля за правильным и целевым направлением бюджетных ассигнований. Концентрация бюджетных доходов и расходов в Госбанке  СССР упрощала и облегчала расчеты с бюджетом государственных, кооперативных, общественных предприятий, организаций, учреждений, счета которых находились в учреждениях банка. Госбанку СССР было предоставлено право использовать свободные ресурсы государственного бюджета для кредитования народного хозяйства.

       В процессе исполнения бюджетов учреждения Госбанка:

       - принимали бюджетные средства  на счета соответствующих бюджетов  – союзного, республиканского и  местных;

       - производили в установленных  размерах распределение сумм  налогов и доходов между союзным  бюджетом и республиканскими бюджетами союзных республик, отчисления от поступлений по государственным налогам и доходам в республиканские бюджеты автономных республик и местные бюджеты;

       - выдавали средства союзного, республиканских  и местных бюджетов в пределах  сумм, имеющихся на счетах этих бюджетов;

       - принимали и выдавали внебюджетные  средства учреждений, состоящих  на государственном бюджете СССР;

       - вели учет доходов и расходов  союзного и республиканских бюджетов  союзных республик и представляли  в установленные сроки отчеты  о кассовом исполнении этих бюджетов соответствующим финансовым органам;

       - учитывали кредиты, открытые по  союзному и республиканским бюджетам  союзных республик, и переводили  эти кредиты из одного учреждения  Госбанка в другое;

       - осуществляли учет средств республиканских  бюджетов автономных республик  и местных бюджетов.

       Платежи в государственный бюджет СССР от юридических и физических лиц принимались всеми учреждениями Госбанка СССР, а налоги и другие платежи в бюджет, уплачиваемые населением, принимали, как правило, сберегательные кассы, а в сельской местности – сельские Советы народных депутатов.

       Предприятия, учреждения и организации получали со своих бюджетных счетов денежные средства на оплату товаров и услуг, а также на оплату труда работникам бюджетной сферы как наличными  деньгами, так и путем безналичных  перечислений на основании расчетно-денежных документов установленных форм. Бюджетные учреждения всех уровней должны были при проведении расходов со своих бюджетных счетов соблюдать их целевое назначение и в расчетно-денежных документах, представляемых в учреждения Госбанка СССР, обязаны были указывать целевое назначение сумм, которые подлежали списанию с бюджетных счетов.

       Бюджетные учреждения обязаны были хранить  свои внебюджетные средства также в  учреждениях Госбанка СССР, хотя эти  средства не включались в Государственный  бюджет страны. Внебюджетные средства расходовались строго по целевому назначению и подразделялись на специальные средства, суммы по поручениям, депозитные суммы, другие внебюджетные средства.

       Активная  экономическая реформа, отмеченные выше недостатки стали предпосылками замены банковской системы исполнения бюджетов на казначейскую.

       Таким образом экскурс в двухсотлетнюю  историю Министерства финансов России позволил показать, что задачи системы  казначейства на современном этапе  развития страны незначительно отличаются от задач, сформулированных нашими предшественниками. Современными их делают новые технологии, позволяющие ускорять обработку информации и повышать при этом степень ее надежности и достоверности.

1.1.3 Причины воссоздания  казначейской системы  в РФ 

       В конце 80-х годов в связи с изменением политической и экономической систем общества и последовавшим вслед за этим провозглашением независимости РФ бюджетная система потребовала реформирования. С выходом экономики из рамок централизованного планирования стала изменяться банковская система. Образование коммерческих банков и переориентация функций Центрального банка привели к тому, что был серьёзно ослаблен банковский учет бюджетных средств. Как результат, возникали задержки в перечислении бюджетных средств, допускалось их нецелевое использование. Кроме того, существенным недостатком банковского исполнения бюджета стало наращивание инфляционных процессов, так как кредитование дефицита бюджета осуществлялось автоматически и носило эмиссионный характер.

       С момента демократических преобразований началось создание нового бюджетного законодательства, в котором, в частности, нашло отражение разграничение полномочий федеральных органов и субъектов Федерации по формированию, утверждению и исполнению соответствующих бюджетов.

       Региональные  и местные финансовые органы практически  устранились от обязательного контроля за целевым использованием средств  федерального бюджета. Распоряжения органов  федеральной исполнительной власти стали необязательны к исполнению органами исполнительной власти субъектов Федерации. По этой причине ослаб контроль за движением федеральных бюджетных средств. Суммы бюджетного финансирования поступали на счета главных распорядителей, то есть министерств и ведомств, и перераспределялись далее с помощью коммерческих банков. Банковская система многоступенчата, что замедляло скорость прохождения средств. В известной степени Минфин, как главный распорядитель бюджетных ассигнований, был лишен возможности контролировать прохождение и целевое использование этих средств.

       Что касается исполнения доходной части  федерального бюджета, то выход налоговых  органов из подчинения Минфину РФ привел к ведомственному разрыву  в передаче информации, необходимой  для оперативного управления процессом  исполнения федерального бюджета. По каналам Государственной налоговой службы стали проходить главным образом сведения о начисленных суммах налоговых платежей, в то же время Минфин России лишился возможности своевременно получать от своих территориальных органов достоверную информацию о фактически перечисляемых в доход федерального бюджета суммах, что приводило к задержке реального финансирования.

       Схема перечисления бюджетных средств  при банковской системе исполнения бюджетов рассмотрена на рисунке 1.1.

       Приведенная схема и практика организации исполнения бюджетов банками имела следующие существенные недостатки:

       1. Учет доходов бюджетов осуществлялся  ЦБ РФ, который только 4 раза в  месяц информировал о суммах  поступивших доходов на счета  доходов соответствующих бюджетов, открытых в системе ЦБ , а также в коммерческих банках. Один раз в месяц ЦБ представлял отчетность по видам поступивших доходов. Но в этой отчетности отражались лишь важнейшие виды налогов и платежей.

       2. Система аккумуляции и учета  доходов бюджетов была неоперативной,  поскольку между датами сбора, представления информации и реального зачисления сумм поступивших налогов и платежей проходило несколько дней, а отчетность в разрезе видов доходов поступала лишь в конце месяца, следующего за отчетным. 
 
 

       Рис. 1.1. Схема банковского исполнения федерального бюджета.

       3. Система финансирования расходов бюджетов позволяла учитывать, контролировать и достоверно информировать лишь о суммах перечислений с главного счета расходов бюджета на счета главных распорядителей. Средств. Дальнейшие денежные потоки не просматривались, прохождение средств через банковскую систему не контролировалось, соблюдение целевого характера использования бюджетных средств не гарантировалось.

       4. Понятие "единства кассы"  было неприменимо, так как существовали  множественность и многоуровневость  счетов по учету бюджетных средств.

       5. Недоступность для сбора и  изучения информации о движении  средств на лицевые счета бюджетополучателей  и поставщиков товаров и услуг.

       6. Отсутствовал контроль за объемом  принимаемых бюджетополучателями  на себя обязательств, которые  оплачиваются за счет средств соответствующего бюджета. Это приводило к неконтролируемому росту кредиторской задолженности и, соответственно, к увеличению неплатежей в народном хозяйстве.

       7. Удлиненный путь следования средств  до бюджетополучателя,  что вызывало  задержки в осуществлении социально значимых расходов и рост задолженности бюджетной сферы перед кредиторами.

       8. Существовало неоправданное, неконтролируемое  и неуправляемое увеличение остатков  средств на счетах бюджетополучателей.

       9. Сохранялись возможности нецелевого, неэффективного использования средств федерального бюджета.

       Таким образом, в условиях перехода к рыночной экономике и дефицита бюджетных  средств использование банковской схемы исполнения бюджета привело  к следующим негативным последствиям:

       - наблюдалась низкая оперативность в зачислении доходов, а отсутствие единой методики распределения регулирующих налогов лишало процесс управления бюджетными ресурсами оперативности;

       - отсутствовала оперативная информация  о полученных доходах и проведенных  расходах. Как следствие, было затруднено точное определение минимальных потребностей в заемных средствах;

       - в ходе исполнения бюджета  финансировались лишь два показателя: объемы бюджетных назначений  и суммы фактического платежа,  что исключало возможность разумного маневра средствами федерального бюджета;