Государственные финансы, оценка их правовой базы

    Еще одной особенностью государственного кредита является то, что кредиторами и получателями дохода (держателями долговых обязательств государства) является ограниченный круг субъектов экономики (предприятий и граждан), а участниками его погашения — практически все юридические и физические лица. Это накладывает на государство особую социальную ответственность при задействовании системы государственного кредита.

    В зависимости от источника привлечения  средств различают внутренний и  внешний государственный кредит. Внутренний кредит реализуется за счет национальных источников и, как правило, занимает главное место в кредитных отношениях государства. Внешний кредит предполагает получение заимствований (в т. ч. в виде отсрочки платежей по государственным закупкам за рубежом) из-за границы, т. е. из национального дохода других государств. В настоящее время в мире наблюдается резкий рост объемов международных кредитов, причем часто одни и те же страны являются одновременно и крупнейшими должниками и крупнейшими кредиторами. Это положение является вполне естественным в силу быстрого развития международной экономической интеграции, которая предполагает активное участие государства в этом процессе. 

    Одной из форм такого участия является гарантированное  государством исполнение обязательств по сделкам (финансовым и торговым), заключенным негосударственными партнерами. Эта форма представляет собой условный государственный кредит: государство принимает на себя обязательства должника при наступлении определенных условий — обстоятельств, не позволяющих совершить расходы по сделке. В экономически развивающихся странах эта форма государственного кредита широко используется и при внутреннем кредите. Главной формой государственного кредита являются государственные займы. Для этой формы характерно опосредование кредитных отношений выпуском ценных бума — государственных облигаций, т. е. использование каналов прямого финансирования. Государственная облигация — это долговое обязательство государства, которое дает право ее владельцу на получение по истечении определенного срока обратно суммы долга и проценты по нему. При этом сумма долга возвращается всегда в конце срока, а проценты — или в конце срока (бескупонные облигации) или частями на его протяжении (купонные облигации). Держатели государственных облигаций кроме твердого процентного дохода могут получать и курсовой доход: кроме номинальной (нарицательной) стоимости эти ценные бумаги, как и любые другие, имеют курсовую (рыночную) стоимость (если их рыночное обращение не запрещено законодательно). В случае если курсовая стоимость государственной облигации выше цены приобретения, продав ее, держатель получает дополнительный доход. Курсовая стоимость государственных облигаций определяется теми же факторами, что и курсовая стоимость любых других ценных бумаг.

    Кроме облигаций государственный заем может опосредоваться выпуском казначейских обязательств, которые отличаются от облигаций следующим:

средства  от их реализации служат только для  пополнения бюджета; по облигациям — могут использоваться на различные, специально оговоренные при выпуске, цели;

доход по казначейским обязательствам может  быть только процентным, по облигациям – в виде процентов, выигрышей  или не выплачиваться вообще;

казначейские  обязательства подлежат реализации только среди населения, облигации — среди круга лиц, оговоренных условиями выпуска. Основными признаками классификации государственных облигаций являются право эмиссии, цели размещения, держатели ценных бумаг, форма выплаты дохода, сроки погашения и методы размещения.

    По  праву эмиссии государственные облигации могут быть федеральными (наиболее распространены в настоящее время), субъектов федерации (занимают все большее место в структуре государственного кредита) и местными (практически не встречаются).

    По  цели размещения выделяют:

общие государственные облигации по цели, совпадающие с казначейскими  обязательствами (финансирование дефицита бюджета);

целевые, средства от размещения которых предназначены  для реализации определенных государственных  программ (например, жилищные займы, сельскохозяйственные займы и т. п.);

займы, предназначенные для финансирования определенного мероприятия (строительство  крупного объекта, проведение крупных  спортивных соревнований, например, Олимпиады и т. п.).

    По  признаку держателей облигаций выделяют займы, размещаемые только среди населения, размещаемые только среди юридических лиц, и универсальные — круг держателей не ограничен.

    По  форме выплаты доходов выделяют:

процентные  займы с выплатой твердого дохода в установленные сроки;

выигрышные  займы, доход которых в момент погашения выплачивается в виде выигрыша отдельным держателям;

процентно-выигрышные займы, при которых все держатели  облигаций получают проценты, а часть — выигрыши в момент погашения;

беспроигрышные  займы, которые гарантируют выигрыш по каждой облигации в течение срока действия займа;

беспроцентные займы, владельцам облигаций которых  не выплачивается доход, но гарантируется  получение определенного товара.

    По  срокам погашения займы могут  быть краткосрочными (на срок до 1 года), среднесрочными (до 5 лет) и долгосрочными (свыше 5 лет).

    По  методу размещения различают:

добровольные  займы, облигации которых свободно продаются и покупаются на финансовом рынке;

займы, размещаемые по подписке, облигации  которых распределяются среди определенного круга лиц;

принудительные  займы, которые размещаются среди  кредиторов по постановлению правительства  и приобретение которых является для определенного круга лиц  обязательным.

    В ряде случаев государственные займы  могут быть безоблигационными, которые  оформляются подписанием специальных соглашений или путем записей в долговых книгах с выдачей специальных свидетельств. Эта разновидность займов характерна для международных правительственных кредитов.

    Другая  форма государственного кредита  — обращение накоплений в государственные займы. При этой форме одновременно задействуются каналы прямого и косвенного финансирования. Финансовые учреждения, работающие на депозитной основе (привлекающие денежные вклады) могут приобретать государственные облигации за счет заемных средств. В этом случае владельцы свободных финансовых ресурсов действуют как субъекты косвенного финансирования, доверяя использование своих денег финансовому посреднику, а последний — как субъект прямого финансирования государства.

    В тоталитарных государствах применяется и такая форма государственного кредита, как позаимствование средств общегосударственного ссудного фонда: государство без всяких обязательств изымает из финансово-кредитной системы средства для покрытия собственных расходов. Эти действия являются одной из важных причин разрушения централизованной экономики. 

3. Внебюджетные  фонды

    Внебюджетные  фонды как экономическая категория — это форма перераспределения, концентрации и использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством из строго определенных источников для финансирования отдельных строго определенных общественных потребностей и комплексно расходуемых на основе оперативной и организационной самостоятельности.

    Внебюджетные  фонды являются важнейшим элементом  финансовой системы, дополняющим государственный бюджет путем создания денежных фондов для реализации конкретных мероприятий. Государственный бюджет... является средством мобильного перераспределения средств в силу незакрепленности доходов за определенными видами расходов и возможностью изменения объемов финансирования внутри отдельных статей. Это свойство является естественным по причине принципиальной ограниченности финансовых ресурсов особенно в условиях неполного исполнения доходной части бюджета. Однако излишний перелив средств, особенно по статьям, связанным с удовлетворением социальных потребностей, недопустим. Вместе с тем, скорость реагирования бюджетных расходов на изменение экономической ситуации относительно невелика, т. к. они контролируются законодательной властью, которая принимает решения путем демократической процедуры. Все это обуславливает необходимость выделения из общих государственных доходов некоторых долей, порядок формирования и использования которых будет отличным от бюджета — внебюджетных фондов.

    Внебюджетные фонды позволяют более эффективно, чем бюджет, решать следующие задачи:

влиять  на процесс производства путем финансирования (субсидирования или кредитования) отдельных предприятий с учетом их особенностей, в т. ч. территориальных;

оказывать социальные услуги населению с точным учетом его потребностей в режиме быстрого реагирования;

обеспечивать  проведение природоохранных мероприятий  путем их целевого финансирования из конкретных источников.

    Внебюджетные  фонды, как функциональный элемент  системы государственных финансов обладают следующими специфическими особенностями.

    1. Внебюджетные фонды могут создаваться на любом уровне государственной власти (государственных финансов). Решение о создании, порядок их формирования и использования носят законодательный характер. Таким образом, количество и задачи внебюджетных фондов централизованно не регламентируются и зависят только от располагаемых объемов финансовых ресурсов и существующих потребностей.

    2. Источником формирования внебюджетных фондов могут являться любые виды государственных доходов. Для этой цели могут вводиться социальные налоги (отчисления) или использоваться часть действующих налогов в пределах доли, передаваемой в распоряжение соответствующего органа государственной власти. Это позволяет точно регулировать наполняемость соответствующих фондов.

    3. Источники формирования внебюджетных фондов являются автономными, т. е. не зависят от размеров других источников государственных доходов. Это определяет возможность наличия средств во внебюджетных фондах независимо от их наличия или части бюджетных средств по соответствующим статьям для пополнения фондов.

    4. Внебюджетные фонды могут носить  как постоянный, так и временный  характер, в зависимости от содержания  конкретной задачи, которую они  решают. Это позволяет управлять сроками решения задач в интересах общества в соответствии с принятыми программами и планами.

    5. Организационно внебюджетные фонды являются, как правило, самостоятельными организациями, управление которыми осуществляется в целом исполнительной властью, а конкретно — специально назначенной администрацией.

    6. Допускается использование средств внебюджетных фондов в форме капитализации: размещения на финансовом рынке с целью получения дохода. Эта особенность имеет два аспекта. Во-первых, безусловно, стремление увеличить объем ресурсов внебюджетных фондов за счет дохода от финансовых вложений является положительным, т. к. увеличивает возможности выполнения функций фондов. С другой стороны, любые финансовые активы обладают определенной степенью риска — возможностью потерь вложений. Эта возможность особенно возрастает в условиях плохо организованного и нестабильного финансового рынка. Кроме того, доходные финансовые активы всегда имеют срочный характер, а их досрочная реализация часто приносит убытки. Это означает, что в случае капитализации средств внебюджетных фондов могут либо сократиться их объемы, либо снизиться оперативность их использования. Обычной мировой практикой является введение ограничений на капитализацию государственных финансовых ресурсов вообще и средств внебюджетных фондов, в частности. Эти средства разрешаются помещать только в самые ликвидные и надежные активы: государственные (как правило, краткосрочные) облигации.

    7. Внебюджетные фонды по основным направлениям своей деятельности освобождены от уплаты налогов, государственных и таможенных пошлин. Однако иная деятельность фондов (если она не запрещена законом), например, коммерческая, этой льготой не обладает.

    В соответствии с уровнем управления, на котором принимается решение  об их создании, внебюджетные фонды подразделяются на государственные (федеральные) и региональные. Однако определение «государственный (федеральный) внебюджетный фонд» достаточно условно, т. к. из них, как правило, выделяются части, передаваемые в распоряжение соответствующих властных структур. Иногда на федеральном уровне принимаются специальные решения о передаче всего объема поступлений в определенный внебюджетный фонд с данной территории в распоряжение этой территории (например, по дорожным фондам).