Финансы бюджета

СОДЕРЖАНИЕ

1 Поэтапное развитие реформы жилищно-коммунального хозяйства              3

2 Наиболее значимые достижения и результаты реформирования рынка

   жилищных услуг               17

Библиографический список              30

1 ПОЭТАПНОЕ РАЗВИТИЕ РЕФОРМЫ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬ-

   НОГО ХОЗЯЙСТВА

С началом рыночных изменений в экономике нашей страны возникла необходимость серьезных преобразований и в жилищно-коммунальном комплексе. Централизованная плановая система в Советское время определялась оптимизацией управленческого процесса и относительно  сбалансированной системой материально-технического снабжения. В условиях формирования рынка произошло разрушение единой  централизованной системы, субъектом распределительных отношений становится муниципальный уровень, на котором пока не сложился механизм финансовой сбалансированности между стоимостью услуг и их оплатой, который стал первопричиной кризиса в ЖКХ.

Среди наиболее острых проблем, проявившихся в период перестройки экономических отношений в нашей стране, следует назвать накопившийся за долгие годы катастрофический износ основных фондов, уровень которого по разным оценкам достигал 60-90%, высокая аварийность, низкий коэффициент полезного действия мощностей и большие потери энергоносителей. Уровень износа котельных составлял 54,5%, коммунальных сетей водопровода – 65,3%, канализации – 62,5%, тепловых сетей – 62,8%, электрических сетей – 58,1%, водопроводных насосных станций – 65,1%, канализационных насосных станций – 57,1%, очистных сооружений водопровода – 53,9%, очистных сооружений канализации – 56,2%. Аварийность объектов инфраструктуры возросла с 1992 по 2000 год в 10 раз и с 2000 по начало 2005 еще в 3 раза, вследствие чего планово-предупредительный ремонт уступил место аварийно-восстановитель-ным работам, затраты на которые в 2-3 раза выше. Износ жилищного фонда превысил к началу реформы 40%, около 300 млн. кв. метров жилья более 25 лет оставалось без ремонта; подлежащий сносу ветхий и аварийный фонд составлял 92 млн. кв. м или около 3% от общей площади жилищного фонда с ежегодными темпами прироста на уровне 4-5 млн. кв. м. Следствием этого стали обострение проблемы снабжения населения России питьевой водой, дефицит мощностей водоотведения и очистки сточных вод, повсеместный перерасход топливно-энергетических ресурсов.

Серьезной проблемой, тормозящей развитие рыночных преобразований в отрасли, стал монополизм на рынке коммунальных услуг и в управлении жилищным фондом, являвшийся основной причиной высокой затратности и неэффективности производства.

Кризисная ситуация в жилищном и коммунальном хозяйстве усугублялась несоразмерностью компетенции муниципальных образований их финансовым ресурсам, что проявилось в передаче государственной властью органам местного самоуправления нефинансируемых государственных обязательств, с одной стороны, и в неразвитости бюджетно-финансовой автономии местного самоуправления, с другой. На фоне абсолютной несамостоятельности местных бюджетов, сочетающейся с отсутствием муниципальной собственности для реализации своих основных функций в сфере производства и предоставления жилищных и коммунальных услуг, катастрофическим недостатком финансовых средств, выделяемых из бюджетов других уровней, серьезно обострилась проблема «выпадающих доходов» наряду с увеличением тарифов на жилищные и коммунальные услуги и убыточным функционированием предприятий и организаций ЖКХ. Высокий уровень предусмотренных в федеральном бюджете социальных обязательств перед коммунальными предприятиями и населением и несвоевременное их исполнение стали колоссальной финансовой и политической проблемой для страны. Подобные тенденции существенно осложнили перспективу развития конкурентных отношений в данной сфере и усилили непривлекательность жилищно-коммунального комплекса для частных инвестиций.

Следующей острой многоуровневой проблемой, тесно связанной с недофинансированием ресурсоснабжающих предприятий жилищного и коммунального хозяйства, стало тарифообразование на жилищные и коммунальные услуги, которое с одной стороны, имело затратный принцип формирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги предприятими-монополистами, а с другой стороны, характеризовалось низким уровнем оплаты услуг населением, которое в начале 90-х годов оплачивало лишь около 4% стоимости потребленных жилищно-коммунальных услуг. Недоплата населения компенсировалась за счет двух источников: бюджетных дотаций и «перекрестного субсидирования», т.е. переплаты коммерческих потребителей коммунальных ресурсов за население. С началом реформирования экономики страны и переходом на рыночные принципы хозяйствования тарифы на жилищно-коммунальные услуги для населения возросли многократно. Таким образом, высокие темпы роста тарифов были обоснованы объективными причинами: ростом расходов предприятий жилищно-коммунального комплекса по предоставлению ЖКУ и повышением уровня оплаты населением ЖКУ.

Вследствие неразвитости конкуренции на рынке жилищных услуг и преобладания нерегулируемого муниципального монополизма в сфере производства и предоставления коммунальных услуг у предприятий отсутствовали стимулы к внедрению ресурсосберегающих технологий. Рост цен на жилищные и коммунальные услуги также не стимулирует  население к снижению потребления в связи с неэластичностью спроса на эти услуги, нормативной методике расчета тарифов и высоким уровнем социального субсидирования населения со стороны государства.

Значительно осложнялось решение накопившихся в отрасли проблем в виду перестройки системы государственного устройства к началу периода реформ, размытости полномочий между уровнями власти и отсутствием грамотных и активных управленцев нового поколения. Такие черты были присущи жилищно-коммунальному комплексу на момент начала глобальных преобразований, которые должны были коренным образом изменить сложившуюся ситуацию.

Основные направления жилищной реформы как составной части новой экономической политики Российской Федерации были сформулированы уже в 1991–1992 гг. в Законе Российской Федерации от 04.07.1991 N 1541-1 “О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации” и Законе РФ от 24.12.1992 N 4218-1“Об основах федеральной жилищной политики”.

В этих актах были определены следующие основные принципы преобразований:

- разграничение прав владения и управления жилищно-коммунальной собственностью между государственным и муниципальным уровнями;

- создание рынка жилья за счет приватизации и изменения структуры жилищного фонда по формам собственности;

- переход жилищно-коммунального хозяйства в режим бездотационного функционирования путем упорядочения платежей населения за жилье и коммунальные услуги;

- перестройка управления жилищно-коммунальным хозяйством;

- введение договорных отношений в сфере эксплуатации и ремонта жилья и объектов инженерно-коммунальной инфраструктуры;

- развитие конкуренции в сфере жилищных услуг;

- государственный контроль за установлением тарифов на жилищно-коммунальные услуги, а также качеством оказываемых услуг;

- ресурсосбережение и снижение издержек при производстве услуг жилищно-коммунального хозяйства;

- обеспечение системы социальной защиты в жилищной сфере малоимущих групп населения.

В развитие указанных законов в 1993–1997 гг. на федеральном уровне было принято около 100 нормативно-правовых актов, направленных на реализацию изложенных принципов жилищной политики.

В 1993 году с принятием 20 июня 1993 года Советом министров – Правительством Российской Федерации Постановления № 595 "О Государственной целевой программе "Жилище" возникла первая  Концепция реформирования ЖКХ в России. Данная Государственная целевая программа закрепляла правовые, социальные, финансово-экономические и архитектурно-технические аспекты проведения жилищной реформы в России. Так, в соответствии с п. 2 названной Программы ее целью было определение принципиальных положений долгосрочной государственной жилищной политики. Также на 1993-1995 годы были намечены конкретные меры по осуществлению следующих основных задач:

- создание правовой базы в целях осуществления жилищной реформы;

- преодоление сокращения объемов жилищного строительства;

- изменение структуры жилищного фонда и жилищного строительства по формам собственности, по источникам финансирования, типам зданий и технологиям их возведения;

- поэтапный перевод жилищной сферы в режим безубыточного функционирования при обеспечении социальной защиты малоимущих групп населения;

- демонополизация жилищного строительства и жилищно-коммунального хозяйства, структурная перестройка базы стройиндустрии и промышленности стройматериалов, изменение форм организации строительства, а также управления, обслуживания и ремонта жилищного фонда;

- комплексный подход к решению вопросов землепользования и приватизации земли, связанных с жилищной проблемой, развитием инженерной инфраструктуры.

Уже на момент принятия этой программы проблема капитального ремонта и ветхого жилья стояла достаточно остро. В п. 6 Программы прямо указывалось, что в общем объеме жилищного фонда ветхий жилищный фонд составляет 7 – 9%. Если в 1990 году ремонт осуществлялся на уровне 60 – 70%, в 1991 году - 50 – 55% от потребного, то в 1992 году было отремонтировано около трети необходимых объемов.

Однако, принятие в 1993 году Государственной целевой программы "Жилище" не принесло желаемого результата. Важнейшим документом, констатировавшим это, обобщившим накопленный опыт реформ в жилищно-коммунальном секторе и наметившим новые направления преобразований, явилась Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации». Концепция свела воедино основные направления реформы в жилищном секторе, выработанные в 1991–1996 гг. и закрепленные в целом ряде нормативных актов, определила основные системные связи, приоритеты и цели проводимых преобразований, к которым относились прежде всего:

- обеспечение условий проживания, отвечающих стандартам качества;

- снижение издержек производителей услуг и соответственно тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг;

- смягчение для населения последствий реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования.

Основными способами достижения указанных целей должны были стать:

- совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве;

- переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание, обеспечивающих коммунальные предприятия материалами, оборудованием и выполняющих проектно-строительные работы;

- совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, в том числе установление повышенных тарифов на сверхнормативную площадь жилья и сверхнормативное потребление коммунальных услуг, а также дифференциация оплаты в зависимости от качества и местоположения жилья;

- совершенствование системы социальной защиты населения за счет упорядочения существующей системы льгот, усиления адресной направленности выделяемых на эти цели средств.

В целях контроля хода реформ в стране, выработки согласованной стратегии, учитывающей интересы всех слоев населения, возможностей и нормативной обеспеченности органов управления, Правительством РФ в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 1997 года № 777 "Об образовании правительственной комиссии по реформированию жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации" была создана Правительственная комиссия по реформированию жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, что позволило придать реформе межведомственный и надведомственный характер. За время работы Комиссии в ее состав были дополнительно включены представители Совета Федерации, Государственной Думы и Совета по Местному самоуправлению при Президенте РФ. В 1997 году и 1 квартале 1998 г., проведено девять заседаний комиссии, на которых рассматривались и корректировались ключевые проблемы жилищно-коммунальной реформы:

- программа Демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг (принятая Постановлением Правительства РФ от 20.12.97 № 1613 "О Программе демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998-1999 годы"), которая значительно расширила полномочия органов местного самоуправления по вопросам разграничения компетенции и предоставила возможность формирования собственной нормативной базы функционирования и реформирования ЖКХ местного самоуправления с учетом национальных традиций, финансовых, климатических и демографических условий, состояния основных фондов, доходов населения и др.;

- федеральные стандарты перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и расчета величины трансфертов (утверждены Постановлением Правительства РФ от 26 мая 1997 г. № 621 "О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг"):