Финансовые санкции в России

    Таким образом, самыми действенными мерами ответственности  за совершение бюджетных правонарушений являются такие меры ответственности, как блокировка расходов, изъятие  бюджетных средств, взыскание пени, предусмотренные в самом Бюджетном  кодексе РФ.

    В то же время за совершение правонарушений, предусмотренных в статьях 292, 294, 295 БК РФ, законодатель устанавливает взыскание штрафов в соответствии с КоАП РФ и вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Учитывая то, что КоАП РФ ответственность за эти правонарушения не устанавливает, можно утверждать, что руководители органов Федерального казначейства вправе только предупреждать правонарушителей о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

    В сложившейся ситуации выходом из этого положения является установление размеров штрафов непосредственно  в нормах БК РФ, предусматривающих ответственность за совершение бюджетных правонарушений.

    Следует отметить, что из четырех частей БК РФ одна часть целиком посвящена ответственности. По сравнению с ранее действовавшим законодательством нормы БК, посвященные проблемам ответственности за нарушения бюджетного законодательства, выглядят шагом вперед. Тем не менее, соответствующая часть БК (часть IV) представляется самой слабой его частью.

    Прежде  всего, следует отметить, что БК РФ не содержит понятия "бюджетное правонарушение". Вместо него используется понятие "нарушение бюджетного законодательства". В соответствии со ст. 281 БК РФ "неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного БК порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля над исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ признается нарушением бюджетного законодательства".

    Такое решение законодателей, видимо, объясняется  тем, что до последнего времени российская правовая система не знала иных видов  юридической ответственности, кроме  традиционных: гражданской, дисциплинарной, административной и уголовной. Меры ответственности за нарушения норм большинства отраслей законодательства, если только по своей тяжести они  не влекли уголовную ответственность, включались в Кодекс об административных правонарушениях. Этими же причинами  было обусловлено и исключение из текста статей рассматриваемой части  БК РФ указаний о конкретном размере штрафов за бюджетные правонарушения. В статьях БК РФ установлены лишь виды санкций, применяемые за то или иное нарушение бюджетного законодательства, конкретный же размер штрафов, равно как и порядок их применения, должен определяться КоАП РФ.

    Такое разделение норм, регулирующих процедуру  привлечения лица к ответственности, устанавливающих виды санкций и  конкретный их размер, в известной  мере снижающее эффективность применения мер ответственности, законодатель мотивировал требованиями юридической  техники. Однако необходимо отметить, что в БК РФ предусмотрено 18 составов бюджетных правонарушений (ст. 289 - 306), а КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушения бюджетного законодательства только в трех составах административных правонарушений (ст. ст. 15.14 - 15.16).

    Несовершенством отличаются и нормы БК РФ, устанавливающие отдельные виды бюджетных правонарушений.

    Во-первых, по непонятным нам причинам в единый перечень правонарушений, содержащийся в ст. 283 БК РФ, не включены бюджетные правонарушения, ответственность за которые предусмотрена статьями 290, 291, 298, 299, 300, 301 и 302 БК.

    Во-вторых, некоторые виды бюджетных правонарушений, названные в качестве таковых  в статье 283, в дальнейшем тексте главы не фигурируют. Это относится, в частности, к таким видам  бюджетных правонарушений, как: несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных  услуг; открытие счетов бюджета в  кредитных организациях при наличии  на соответствующей территории отделений  ЦБ РФ, что представляется явным законодательным пробелом. Отсутствие в БК норм, определяющих объективную сторону этих правонарушений и устанавливающих меры ответственности за них, равносильно непризнанию указанных деяний бюджетными правонарушениями.

    В этой связи представляется необходимым  существенно переработать четвертую  часть БК РФ, посвященную проблемам ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

    В соответствии со ст. 281 БК РФ нарушение бюджетного законодательства - это неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного БК РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, влекущее применение к нарушителю мер принуждения. Однако необходимо отметить, что ответственность за нарушение бюджетного законодательства выражается не только в применении мер принуждения, предусмотренных БК РФ.

    Так, нарушениями бюджетного законодательства, помимо непосредственно бюджетных  правонарушений, предусмотренных в  БК РФ, являются также нарушения бюджетного законодательства, содержащие признаки административного правонарушения и нарушения бюджетного законодательства, содержащие признаки состава преступления.

    Иными словами, за нарушение бюджетного законодательства могут применяться:

• меры уголовной ответственности, если действия (бездействие) виновного лица содержат признаки состава преступления;
• меры административной ответственности, если действия (бездействие) виновного лица содержат признаки административного правонарушения;
• меры ответственности, предусмотренные в БК РФ, если действия (бездействие) виновного лица содержат признаки бюджетного правонарушения.

    Ответственность за нарушения бюджетного законодательства, содержащие признаки преступлений и  административных правонарушений, предусматривается  соответственно в УК РФ и законодательстве об административных правонарушениях, а БК РФ устанавливает ответственность только за бюджетное правонарушение.

    Бюджетное правонарушение имеет место в  том случае, когда присутствуют все  признаки его состава, т.е. объект, объективная  сторона, субъект и субъективная сторона.

    Противоправное  поведение в бюджетной сфере, выражающееся в совершении бюджетного правонарушения, влечет применение к  нарушителю соответствующих мер  ответственности, которые выражаются в определенных лишениях финансового  характера. В БК РФ они именуются мерами, применяемыми к нарушителям бюджетного законодательства. В соответствии со ст. 282 БК РФ к таковым относятся:

• предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
• блокировка расходов;
• изъятие бюджетных средств;
• приостановление операций по счетам в кредитных организациях;
• начисление пени;
• наложение штрафа;
• иные меры в соответствии с БК и федеральными законами.

    Перечень  мер ответственности, предусмотренных  в ст. 282 БК РФ, не является исчерпывающим. Законодательством предусматриваются и другие меры финансового воздействия на нарушителей бюджетного законодательства. Так, согласно ст. 10 ФЗ от 29.07.1998 N 136 "Об особенностях эмиссии обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" за нарушение эмитентом требований бюджетного законодательства может последовать отказ в государственной регистрации условий эмиссии ценных бумаг субъектов Федерации и муниципальных образований. В ст. 74 Федерального закона от 31.12.2000 N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год" предусматривается такая мера, как обращение взыскания на взаимные расчеты бюджетов.

    Привлечение к ответственности за совершение бюджетных правонарушений осуществляется в особой процессуальной форме. Процедура  привлечения к ответственности  предусмотрена в бюджетном законодательстве, однако при анализе положений  статей 165, 166 и 284 БК РФ возникает целый ряд вопросов, касающихся процедур привлечения к ответственности за совершение бюджетных правонарушений.

    Во-первых, почему в качестве органов, полномочных  применять меры принуждения, называются только органы Федерального казначейства? Ведь, например, право блокировки расходов принадлежит к исключительной компетенции  министра финансов РФ, а Закон "О  Счетной палате" предоставляет  ей право при неоднократном неисполнении предписаний Счетной палаты приостанавливать операции по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций. Можно, конечно, предположить, что законодатель в  интересах получателей бюджетных  средств намеренно ограничил  число государственных органов, полномочных применять меры принуждения. В таком случае следовало бы предусмотреть, что постановления руководителей  органов Федерального казначейства о применении мер принуждения  могут приниматься на основе актов  проверок, проводимых не только органами казначейства, но и контрольными органами Минфина и Счетной палатой. В  противном случае наделение этих органов контрольными полномочиями теряет всякий смысл, так как обнаруженные в процессе проводимых этими органами ревизий нарушения бюджетного законодательства не могут быть пресечены.

    Во-вторых, кто вправе привлечь к ответственности  руководителей органов Федерального казначейства, которые могут выступать  субъектами большинства предусмотренных  БК РФ правонарушений? Допустим, руководителей территориальных органов Федерального казначейства может привлечь к ответственности начальник Главного управления Федерального казначейства, но вот кто вправе привлекать к ответственности последнего? То же самое относится и к министру финансов. В ст. 167 БК предусмотрена персональная ответственность министра финансов за реализацию предоставленных ему обширных полномочий в бюджетном процессе. Но по вопросу о порядке реализации этой ответственности БК РФ содержит лишь ничего не значащую формулировку: "Ответственность наступает в формах, предусмотренных законодательством РФ". С моей точки зрения, отсутствие в БК РФ ответов на эти вопросы совершенно недопустимо. Возможным способом восполнения этого правового пробела может быть установление судебной процедуры привлечения к ответственности за бюджетные правонарушения должностных лиц Федерального казначейства и министра финансов РФ по представлению Счетной палаты РФ.

    Определенные  вопросы возникают и при анализе  положений ст. 283 БК РФ, устанавливающей перечень оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства. Перечисленные в статье основания являются по своей сути действиями (бездействием), нарушающими бюджетное законодательство и характеризующими объективную сторону бюджетного правонарушения. Следовательно, каждое предусмотренное ст. 283 БК РФ основание должно быть описано в качестве отдельного состава бюджетного правонарушения и должна быть установлена ответственность.

    Анализируя  и сопоставляя положения ст. 283 БК РФ и статей, устанавливающих ответственность за отдельные виды правонарушений бюджетного законодательства, приходится констатировать, что:

    1. Не все основания, предусмотренные  ст. 283 БК РФ, нашли свое отражение при установлении ответственности за отдельные виды правонарушений. Так, например, неисполнение закона (решения) о бюджете, несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов, несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг, несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных БК, открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений ЦБ РФ, выделенные в качестве оснований в ст. 283 БК РФ, в дальнейшем не описываются как отдельные составы правонарушений, и, естественно, за эти действия ответственность не устанавливается.

    2. Некоторые основания, выделенные  в ст. 283 в качестве самостоятельных,  при установлении мер ответственности  объединены в один состав бюджетного  правонарушения. Так, например, неперечисление, неполное перечисление и несвоевременное  перечисление бюджетных средств  получателям бюджетных средств,  выделенные как отдельные основания  применения мер ответственности,  в дальнейшем включены в один  состав бюджетного правонарушения, предусмотренного ст. 293 БК РФ; по тому же принципу сформулированы составы бюджетных правонарушений, предусмотренные статьями 294, 306 БК РФ.

    3. Отдельные статьи, устанавливающие  ответственность за совершение  бюджетного правонарушения, сформулированы  таким образом, что в названии  статьи описывается одно основание  применения мер ответственности,  а в содержании описывается  совершенно другое основание.  Примером такого, мягко говоря, некорректного  установления мер принуждения  является ст. 296 БК РФ. В названии статьи говорится о "несоответствии уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи", а в содержании о "финансировании расходов, не включенных в бюджетную роспись".