Финансовые права и обязанности субъектов федерации

2.3.1.Создание региональных стабилизационных фондов

Стабилизационные фонды направлены на выравнивание во времени доходов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Так как за субъектами Российской Федерации закреплены менее устойчивые налоговые источники (например, значительная доля налога на прибыль), чем за муниципальными образованиями, создание стабилизационных фондов наиболее актуально для регионального уровня бюджетной системы. Рекомендуется создавать стабилизационные фонды, прежде всего, регионам, доходы которых значительно зависят от одного доходного источника, поступления по которому могут изменяться симметрично экономической конъюнктуре в регионе (увеличиваться при экономическом росте и значительно снижаться в случае экономического спада).

Во-первых, речь идет об использовании стабилизационного фонда с целью сгладить симметричные колебания налоговых доходов регионального бюджета и дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Организованный в соответствии с лучшей мировой практикой процесс выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации направлен на выравнивание прошлых расчетных доходов исходя из налогового потенциала региона, а не будущих фактических доходов. Горизонтальное выравнивание бюджетной обеспеченности не призвано непосредственно стабилизировать региональные бюджеты. По аналогии с социальным страхованием, федеральный центр «страхует регионы от больших рисков», а малыми рисками они должны управлять сами. Это означает, что если в регионе произошел экономический спад, и доходы регионального бюджета снизились,  в течение 1-2-х лет региональные власти должны самостоятельно справляться с этой проблемой с помощью стабилизационных фондов и заимствований. Если же экономический кризис в регионе приобретает долгосрочный характер (2 года и более), то снижение региональных показателей отразится в стабильном увеличении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Таким образом, любое снижение регионального налогового потенциала автоматически компенсируется региону с задержкой в 2 года. Региональным властям необходимо учитывать этой факт при формировании стабилизационных фондов: если дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности увеличились в тот момент, когда региональный бюджет уже не испытывает острых проблем с доходами, рекомендуется эти дополнительные дотации направить в стабилизационный фонд.

2.3.2. Увеличение расходов, снижающих будущие обязательства региона (муниципалитета).

Увеличение расходов, снижающих будущие обязательства, в равной степени актуально для повышения платежеспособности и улучшения финансового положения как субъекта Российской Федерации, так и муниципального образования. Эта мера является во многом альтернативой созданию стабилизационных фондов в регионах, зависящих от дотаций из федерального бюджета или от внешнеэкономической конъюнктуры, а также может использоваться и в других субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях с целью повышениях их платежеспособности в долгосрочном периоде.  При наличии дополнительных доходов рекомендуется их использовать, прежде всего, для увеличения расходов, снижающих будущие обязательства региона (муниципалитета). К таким расходам относятся:[9]

1)      досрочное погашение регионального (муниципального) долга;

2)      расходы, обеспечивающие содействие добровольному переселению граждан из слабозаселенных, депрессивных территорий, расходы на содержание социальной инфраструктуры в которых значительно превышают средний уровень по субъекту РФ (району), а качество предоставляемых услуг и уровень жизни существенно ниже, чем в среднем по субъекту РФ (по району);

3)      расходы на капитальный ремонт объектов коммунальной и социальной инфраструктуры, содействие капитальному ремонту жилищного фонда;

4)      расходы на реструктуризацию бюджетной сети. На начальном этапе реструктуризация бюджетной сети может привести к увеличению бюджетных расходов. Например, чтобы закрыть несколько малокомплектных школ, необходимо создать им достойную замену: улучшить условия обучения в оставшихся школах, закупить школьные автобусы, поднять заработную плату учителям, чтобы повысить их лояльность к данной реформе и т.д.

Осуществление данных расходов при благоприятной экономической конъюнктуре позволит бюджету субъекта Российской Федерации (муниципального образования) экономить значительные средства в будущем. Такая экономия повысит финансовую устойчивость субъекта российской Федерации (муниципального образования) и смягчит нагрузку на бюджет при ухудшении экономической ситуации.

Приоритетность использования дополнительных доходов на различные мероприятия антициклической финансовой политики зависит от двух факторов: источника и степени риска для платежеспособности регионального (местного бюджета), возможности государственных (муниципальных) заимствований на финансовых рынках. Если регион (муниципалитет) имеет возможность оперативно и сравнительно дешево занимать на кредитных рынках, то приоритетность создания стабилизационного фонда снижается, а увеличение расходов, снижающих будущие обязательства региона (муниципалитета), то есть ускоренное погашение долговых обязательств при благоприятной экономической конъюнктуре, становится главным направлением антициклической финансовой политики. При выборе приоритетов антициклической политики для конкретного региона (муниципалитета) необходимо принимать в расчет также остроту проблем реструктуризации бюджетного сектора.[10]

3. Финансы субъектов РФ в условиях кризиса

В современных условиях важной задачей для муниципальных образований является преодоление проблем, возникших в условиях финансово-экономического кризиса, и создание условий для последующего инновационного развития.[11]

Решение этой задачи необходимо осуществлять в рамках реализации антикризисной политики государства. В результате ее проведения осуществлен ряд мер в сфере налоговой и бюджетной политики. В частности, на 4 процентных пункта был снижен налог на прибыль организаций (400 - 500 млрд руб.), увеличен имущественный вычет по налогу на доходы физических лиц для граждан при приобретении жилья, снижены ставки налога на малый бизнес (100 млрд руб.).

Кроме того, выделено на развитие малого и среднего бизнеса 6,2 млрд руб., на увеличение пособий по безработице выделено из бюджета 35 млрд руб., на возможность использовать средства материнского капитала на погашение основного долга в уплату процентов по кредитам или займам, в том числе ипотечным, на приобретение или строительство жилья - 26,3 млрд руб.

Развитие малого и среднего бизнеса - одно из важных условий устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований. Это направление приобретает особое значение в условиях кризиса. В соответствии с Планом действий Правительства РФ в 2009 г. реализованы следующие мероприятия:

- увеличение объема средств на выполнение программы финансовой поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, реализуемой Внешэкономбанком, посредством направления части дополнительных ресурсов на кредитование малого бизнеса, включая предоставление займов до 1 млн руб.;

- обеспечение доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к получению заказов при размещении госзаказа и закупках товаров (услуг) субъектами естественных монополий и государственными корпорациями.

Одно из основных направлений финансово-экономической политики в условиях кризиса - обеспечение достаточного наполнения соответствующих бюджетов для выполнен.

Для этого в мае 2009 г. Правительством РФ были утверждены Правила распределения дотаций бюджетам субъектов РФ на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ на 2009 год. С использованием этой методики отбор субъектов РФ для предоставления дотаций производится на основании показателей, характеризующих сбалансированность консолидированных бюджетов субъектов РФ, от которой зависит сбалансированность местных бюджетов.

При этом право на получение дотаций имеют субъекты РФ, в которых при исполнении консолидированных бюджетов сложился недостаток доходов на финансовое обеспечение расходных обязательств. Из распределения исключаются регионы, уровень фактической бюджетной обеспеченности которых на 10% выше среднероссийского показателя. Условием предоставления указанных дотаций является отсутствие просроченной кредиторской задолженности по социально значимым расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.

Основным условием стабильного функционирования муниципальных образований является обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе реальной оценки их финансового положения.

По данным Минфина России, в целом по итогам 2008 г. муниципальные образования исполнили свои бюджеты с дефицитом 10,6 млрд руб. В 44 субъектах РФ местные бюджеты исполнены с профицитом, а в 39 субъектах - с дефицитом. Для сравнения: консолидированные бюджеты субъектов РФ исполнены с дефицитом более 50 млрд руб., то есть почти в 5 раз больше.

В связи с экономическим кризисом в значительном числе субъектов РФ произошло снижение доходов местных бюджетов. Поэтому в 2008 г. сохранилась высокая зависимость местных бюджетов от межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней, объем которых в прошлом году (с учетом субвенций) составил 1412,7 млрд руб., или 58,6% доходов местных бюджетов. При этом доля налоговых доходов в доходах местных бюджетов составила 29,9%, неналоговых доходов - 11,5%.

В результате кризиса основные проблемы появились не у федерального бюджета, а у региональных и местных бюджетов. Это и снижение поступлений от налога на прибыль организаций, и рост безработицы, влекущий за собой сокращение поступлений от налога на доходы физических лиц, являющегося основной составляющей доходов региональных и местных бюджетов.

В связи с этим вводится механизм адресной финансовой помощи региональным и местным бюджетам в период кризиса. Этот вопрос решался при внесении изменений в федеральный бюджет 2009 г., которые содержат новые условия и параметры развития экономики страны. Внесение данных изменений позволит решить следующие задачи:

- безусловное выполнение всех социальных обязательств, взятых на себя государством, и реализацию национальных проектов;

- пересмотр всех инвестиционных проектов на основе анализа их эффективности и безотлагательности, а также определения возможности использования их в качестве "локомотивов" стабилизации экономики.

Аналогичные принципы было бы целесообразно использовать и при внесении поправок в региональные и местные бюджеты при возникновении необходимости их оптимизации в связи с финансовым кризисом.

Эта необходимость приняла масштабный характер. Даже в ряде успешных муниципальных образований бюджеты на 2009 г. секвестрированы. Например, в г. Ярославле - на 30%, в г. Ростове-на-Дону - на 10%.

"Локомотивами" стабилизации экономики муниципальных образований могут быть объекты их инфраструктуры. В соответствии с Федеральным законом от 28.04.2009 N 76-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О Федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" предполагается дополнительно предоставить 300 млрд руб., в том числе 150 млрд руб. - в виде дотаций на сбалансированность региональных и местных бюджетов и 150 млрд руб. - в виде кредитов (в том числе на срок до 3 лет). Для муниципалитетов очень важно то, что из 150 млрд руб. кредитов - 25 млрд руб. выделено целевым назначением - на строительство автомобильных дорог.

Важнейшей проблемой в период кризиса является не только объем финансовых средств, выделенных для реализации антикризисных мер, но и обеспечение прозрачности и эффективности их использования.

Инструментом, обеспечивающим эти принципы, станет Федеральный закон "Об отчете Правительства Российской Федерации и информации Центрального банка Российской Федерации о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики", принятый Государственной Думой 22 мая 2009 г. Этот Закон обязывает Правительство РФ ежеквартально представлять парламенту всю информацию о средствах, идущих на преодоление кризиса с указанием не только банков, но и конечных получателей этих средств.

В частности, указанный отчет должен содержать сведения о предоставлении Правительством РФ или уполномоченными им федеральными органами исполнительной власти бюджетных инвестиций и субсидий юридическим лицам из федерального бюджета, а также межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ. В нем также должны быть данные об объеме финансовой поддержки, предоставленной субъектам РФ за счет средств государственной корпорации "Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" на проведение капитального ремонта многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилищного фонда, с указанием объемов долевого финансирования за счет средств бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, другая важная информация.

Подобные нормативные акты, по нашему мнению, были бы эффективны как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Таким инструментом могли бы стать муниципальные правовые акты, устанавливающие необходимость ежеквартального представления в представительные органы муниципальных образований всей информации о средствах, идущих на преодоление кризиса с указанием конечных получателей этих средств.

Важно не только выравнивать бюджетную обеспеченность муниципальных образований, но стимулировать их к наращиванию собственного налогового потенциала. С 1 января 2009 г. вступил в силу в полном объеме фактически новый Бюджетный кодекс РФ (далее - Бюджетный кодекс). В нем содержатся следующие правовые нормы, стимулирующие выход из финансового кризиса:

- в целях компенсации выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в связи с изменением налогового законодательства с 1 января 2009 г. повышена с 60% до 100% доля акцизов на горюче-смазочные материалы, зачисляемых в доходы региональных бюджетов, и дополнительно передано 0,5% ставки налога на прибыль организаций;

- предусмотрено право предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета региональным бюджетам до трех лет, а также возможность формирования органами государственной власти субъектов РФ Резервных фондов субъектов РФ.