Финансовые права и обязанности субъектов федерации

Следует отметить, что в науке финансового права разработке категории «финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации» вообще не уделялось внимания. В то же время в литературе активно обсуждаются вопросы конституционно-правового  и административно-правового  статусов.

Термин «правовой статус субъекта Российской Федерации» в юридической литературе широко используется, однако следует констатировать отсутствие его единообразного понимания. В некоторых работах понятие правового статуса отождествляется с понятием правовой природы  и правового положения.

В других предлагается различать понятия правового статуса и правового положения Представляется более аргументированной позиция ученых, рассматривающих эти понятия как равнозначные , поскольку «статус» и «положение» взаимозаменяемы, а различие следует проводить не между правовым статусом и правовым положением одного и того же субъекта права, а между правовым статусом (положением) различных субъектов права.

Предпосылкой правового статуса субъекта Федерации является правосубъектность, которая в теории права определяется как возможность или способность быть субъектом права. Например, в теории налогового права основой налогового правового статуса лица рассматривается налоговая правосубъектность. По обоснованному замечанию С.Л. Сергевнина «правосубъектность представляет собой категорию возможности, тогда как правовой статус — категория действительности»[8].

Таким образом,  финансовая правосубъектность государственно-территориальных образований является основой, исходным началом финансово-правового статуса субъектов Российской Федерации.

В общей теории права данное обоснование высказано в отношении правового статуса и правового положения личности .

1.2. Основные принципы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления.

Принцип федерализма. Согласно этому принципу финансовая деятельность направлена на сочетание общефедеративных интересов с интересами субъектов федерации, обеспечивает необходимыми финансовыми ресурсами выполнение функций, которые имеют общее значение для федерации в целом, а также жизнедеятельность и самостоятельность субъектов федерации в целом в рамках Конституции РФ;

Единство финансовой политики и денежной системы. Самостоятельность субъекта федерации не должна выходить за рамки основной федеральной политики, а также устанавливаемых общих принципов налогообложения и сборов. Система налогов, которые взимаются в федеральный бюджет и общие принципы налогообложения устанавливаются единым федеральным законом. Единство финансовой политики является необходимым условием единства экономического пространства в РФ. Соответственно, единство финансовой политики требует единой денежной системы в стране. Эмиссия денег осуществляется исключительно Центральным Банком РФ. Введение и эмиссия других денег в РФ не допускается (ст. 75 Конституции РФ)

Принцип равноправия субъектов (определяется ст. 5 Конституции РФ). На каждого из субъектов федерации распространяется единое финансовое законодательство. Вне пределах ведения РФ каждый из субъектов осуществляет  собственное правовое регулирование финансовых отношений и самостоятельную финансовую деятельность, т.е. утверждает бюджет, устанавливает налоги и т.д.;

Принцип самостоятельности финансовой деятельности органов местного самоуправления. Данный принцип гарантирован следующими статьями 13, 130-133. Эти органы руководствуются в своей деятельности законодательством РФ и соответствующего субъекта федерации. Они самостоятельно составляют и утверждают местный бюджет, самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы в соответствии с законодательством;

Принцип социальной направленности финансовой деятельности (ст. 7 Конституции РФ). Согласно этого принципа предусмотрена охрана труда и здоровья людей, установлен гарантированный минимум оплаты труда, обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и др. способов гарантий социальной защиты;

Принцип разделения законодательной и исполнительной властей. Конституция, исходя из этого принципа, определяет полномочия законодательных и исполнительных органов власти.  По федеральным налогам и сборам, по финансовому и валютному регулированию, по кредитному регулированию и денежной эмиссии. К полномочиям Правительства относятся разработка проекта федерального бюджета, обеспечение его исполнения, обеспечение единой финансовой, кредитной и денежной политики

2. Методические рекомендации по улучшению финансового положения и платежеспособности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

Для наиболее полной реализации мер по повышению эффективности и оптимизации бюджетных расходов рекомендуется создание определенных институциональных условий и стимулов для всех участников бюджетного процесса. К таким институциональным условиям относятся: организация бюджетного процесса, ориентированного на результат, реструктуризация бюджетной сети, совершенствование системы управления инвестициями и др. Улучшение финансового положения и платежеспособности невозможно без продуманного распределения бюджетных доходов и расходов во времени. Для достижения этой цели в настоящих рекомендациях особое внимание уделяется совершенствованию методов среднесрочного бюджетного планирования, мобилизации  источников  финансирования дефицита региональных и местных бюджетов, управлению государственным (муниципальным) долгом и проведению антициклической финансовой политики, направленной на сглаживание бюджетных шоков и выравнивание во времени доходов и обязательств регионального (муниципального) бюджета. Так как финансовое положение  и платежеспособность муниципальных образований в значительной степени зависит от выделения им трансфертов из региональных бюджетов, в настоящих рекомендация описаны меры по повышению прозрачности и стабильности межбюджетных отношений.

Таким образом, для улучшения финансового положения и платежеспособности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований предлагается реформировать региональные и муниципальные финансы по следующим направлениям:

1.      Создание условий для развития доходной базы.

2.       Среднесрочное бюджетное планирование.

3.      Антициклическая финансовая политика.

4.      Оптимизации расходов региональных и местных бюджетов.

5.      Повышение прозрачности и стабильности межбюджетных отношений.

6.      Мобилизация  источников  финансирования   дефицита региональных и местных бюджетов, управление государственным (муниципальным) долгом.

2.1. Прогнозирование факторов и рисков, влияющих на доходы бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

Основным риском неплатежеспособности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является неверный прогноз бюджетных доходов. С целью увеличения точности данных прогнозов субъектам Российской Федерации рекомендуется оценить уровень и причины отклонения между планируемыми и фактически полученными доходами (по видам доходов) за 3 последних отчетных года. На основе данной оценки рекомендуется разработать порядок прогнозирования доходов бюджета в различных социально-экономических сценариях. При этом планирование расходов бюджета должно быть привязано к консервативному варианту прогноза бюджетных доходов. Это позволит снизить риск неплатежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и повысит вероятность получения дополнительных доходов, которые можно использовать для проведения антициклической финансовой политики.

Использование налоговых льгот повышает риски ухудшения финансового положения и платежеспособности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Если налоговые льготы представляют значительный интерес для хозяйствующих субъектов, то масштабы использования таких льгот и, соответственно, потерь доходов региональных и местных бюджетов могут быть существенно выше того уровня, который прогнозировался и использовался при разработке бюджета. Это вызвано тем, что предоставление налоговой льготы определенной категории налогоплательщиков создает стимулы оптимизации налогового бремени для существенно большего круга хозяйствующих субъектов, нежели рассчитывали органы власти при принятии решения о предоставлении налоговой льготы. Для управления рисками непредвиденных потерь доходов бюджетов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) вследствие использования налоговых льгот предлагается, прежде всего, при разработке проекта бюджета оценить выпадающие доходы от предоставления налоговых льгот по каждому виду налоговых льгот за три последних отчетных года. Рекомендуется утвердить порядок проведения оценки целесообразности предоставления и (или) пролонгации налоговых льгот с учетом показателей бюджетной и социальной эффективности, а также предусмотреть введение процедуры запрета по рассмотрению проектов решений, предусматривающих предоставление и пролонгацию налоговых льгот, без соответствующей оценки.

Кроме того, рекомендуется в случае необходимости использовать практику замены предоставления налоговых льгот либо адресным финансированием с отражением в расходной части регионального (местного) бюджета, либо предоставлением инвестиционного налогового кредита. Следует стремиться к тому, чтобы объем налоговых льгот, инвестиционных кредитов и иных форм прямого и косвенного финансирования коммерческого сектора из регионального (местного) бюджета составлял менее 5 % налоговых доходов бюджета за последний отчетный год.

2.2. Мероприятия по увеличению поступлений налогов в региональные и местные бюджеты.

Согласно Налоговому Кодексу Российской Федерации, к важнейшим полномочиям законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации в сфере налоговой политики можно отнести:

1) по налогу на прибыль организаций - возможность установления пониженной налоговой ставки для отдельных категорий налогоплательщиков, максимальное снижение ставки возможно на 4% (ст. 284 НК РФ);

2) по налогу на доходы физических лиц – возможность в пределах размеров социальных налоговых вычетов, установленных статьей 219 НК РФ, и имущественных налоговых вычетов, установленных статьей 220 НК РФ, устанавливать иные размеры вычетов с учетом региональных особенностей (ст. 222 НК РФ);

3) по транспортному налогу - субъекты Российской Федерации определяют ставку налога в пределах, установленных НК РФ, порядок и сроки его уплаты. При установлении налога законами субъектов Российской Федерации могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком (ст. 356 НК РФ). Указанные в п. 1 ст. 361 НК РФ налоговые ставки транспортного налога могут быть увеличены (уменьшены) законами субъектов Российской Федерации, но не более чем в пять раз. Допускается установление дифференцированных налоговых ставок в отношении каждой категории транспортных средств, а также с учетом срока полезного использования транспортных средств (ст. 361 НК РФ);

4) по налогу на имущество организаций – возможность определения налоговой ставки в пределах, установленных НК РФ, порядка и сроков уплаты налога, формы отчетности по налогу. При установлении налога законами субъектов Российской Федерации могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиками (ст. 372 НК РФ). Налоговые ставки устанавливаются законами субъектов Российской Федерации и не могут превышать 2,2 процента. Допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий налогоплательщиков и (или) имущества, признаваемого объектом налогообложении (ст. 380 НК РФ).

Если возникает риск неплатежеспособности регионального бюджета, региональные власти могут повысить налоговые ставки по перечисленным выше налогам, отказаться от предоставления каких-либо дополнительных льгот, снизить размеры социальных и имущественных вычетов по налогу на доходы физических лиц.

Данные меры могут привести к повышению платежеспособности субъекта РФ, но их реализация сопряжена с двумя группами рисков. Во-первых, необходимо учитывать состояние экономики региона. Если риск неплатежеспособности бюджета субъекта Российской Федерации вызван общим экономически спадом в регионе, то увеличение налоговой нагрузки может привести к увеличению налоговой недоимки. Во-вторых, данные меры способны ухудшить инвестиционный климат в регионе, так как для ведения бизнеса важна стабильность налогового режима. В этой связи наибольший ущерб инвестиционному климату в случае повышения уровня налогообложения наносит не увеличение налогового бремени, а само изменение налогового законодательства. С другой стороны, необходимо отметить, что для инвесторов зачастую налоговая система не столь важна при принятии решений о вложении средств по сравнению с прочими условиями. Как более существенные факторы могут оцениваться гарантии прав собственности, политическая стабильность, наличие четкой и прозрачной законодательной базы, ситуация на рынке труда, наличие инфраструктуры и др. При прочих равных условиях для инвестиций более привлекателен регион, в котором исполняются бюджетные обязательства, но отсутствуют налоговые послабления, нежели регион-банкрот с низкими налоговыми ставками.

Таким образом, при решении проблемы ухудшения финансового положения и платежеспособности регионального бюджета с помощью увеличения налоговой нагрузки необходимо тщательно оценить все выгоды и издержки такого решения в каждом конкретном случае.

2.3. Антициклическая финансовая политика

Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования могут существенно улучшить свое финансовое положение и снизить риски неплатежеспособности, если будут проводить антициклическую финансовую политику. В рамках данной политики рекомендуется при составлении проекта бюджета исходить из консервативных сценариев развития доходной базы. В результате такой политики у региона и муниципального образования повышается вероятность получения дополнительных доходов. Данные дополнительные доходы рекомендуется использовать по двум направлениям: создавать региональные стабилизационные фонды и увеличивать расходы, которые снижают обязательства региона (муниципалитета) в будущем.