Бюджетный федерализм и основные направления его совершенствования

     На  региональном и местном уровне не соблюдается ключевое условие эффективного управления общественными финансами - четко выраженная, понятная населению и налогоплательщикам взаимосвязь между уровнем налогообложения, объемом, и качеством предоставляемых общественных услуг.

     Зависимость региональных и местных бюджетов от пропорций (нормативов) расщепления  федеральных налогов, являющихся предметом  политического торга, подрывает  стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций и повышению собираемости налогов. Поскольку региональные и местные налоги обеспечивают менее 20 % собственных доходов территориальных бюджетов, региональная налоговая политика в основном проводится с помощью «неформальных» инструментов (применение денежных суррогатов, увод ресурсов во внебюджетные фонды и счета, взаимозачёты, индивидуальные налоговые льготы, безвозвратное заимствование), которые искажают условия равной конкуренции, ухудшают налоговый климат и способствуют коррупции.¹⁹

     Искаженность  стимулов для налогово-бюджетной  политики региональных и местных  властей усугубляется неразвитостью  рынков капиталов и низкой мобильностью факторов производства, традициями государственного патернализма, завышенными социальными ожиданиями и требованиями к государству, резкими межрегиональными различиями в бюджетной обеспеченности. На региональном и местном уровне в основном применяются устаревшие и не отвечающие новым реалиям методы бюджетного планирования и учета, практически не используются современные бюджетные технологии и процедуры, не соответствует новым требованиям и условиям система подготовки и переподготовки кадров. Отсутствует целостная система мониторинга состояния и качества управления общественными финансами, результаты которой были бы доступны не только органам власти и управления разных уровней, но и населению, инвесторам и кредиторам.²⁰

     Серьезным препятствием на пути развития бюджетной  системы стала неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований. В настоящее время в Российской Федерации насчитывается около 30 тыс. местных (субрегиональных) территориальных единиц, имеющих органы административного управления. Из них около 12 тыс. имеют статус муниципальных образований и менее 5 тыс. - самостоятельные бюджеты. Налогово - бюджетное законодательство и законодательство о государственном устройстве и местном самоуправлении противоречат друг другу и реально существующей территориальной организации бюджетной системы.

     Согласно  принятому Закону об общих принципах организации местного самоуправления, каждое поселение может получить статус муниципального образования, что на практике усложняет реформирование межбюджетных отношений, т. к. многообразие муниципалитетов усложняет процесс установления и внедрения общих механизмов, способствующих обеспечить их ответственность и самостоятельность. Одной из проблем является также факт, что, согласно установленного законодательства, муниципалитеты не входят в состав органов государственной власти, что также усложняет механизм предоставления им тех или иных расходных и налоговых полномочий.²¹

     Неудивительно, что в бюджете на 2000 г. был относительно серьезно пересмотрен только порядок  выделения финансовой поддержки  из ФФПР, а не ключевые проблемы межбюджетных отношений - разграничение доходных источников и расходных полномочий субъектов РФ. Более того, была сделана попытка увеличить налоговые доходы федерального бюджета за счет бюджетов субъектов РФ. Однако, обоснование подобных предложений базировалось не на долговременной стратегии, а на сиюминутных потребностях в покрытии обязательств федерального бюджета. В то же время отсутствие стройной стратегии развития межбюджетных отношений позволило в процессе обсуждения бюджета легко принять политическое решение на смягчение предложенных диспропорций.  

2.2. Механизм функционирования бюджетного федерализма в Российской Федерации

2.2.1. Разграничение расходных и доходных  полномочий бюджетов разных уровней

     Расходы бюджета – это не просто денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций  государства и местного самоуправления, это экономические отношения, возникающие в связи с нормативно-правовым регулированием и распределением денежных средств государства, предназначенных для финансирования затрат на оказание государственных услуг, и их использованием по отраслевому, целевому и территориальному различию.

     Права и обязанности соответствующих  органов власти, связанные с реализацией  этих экономических отношений называются «расходными полномочиями».

     Расходные полномочия включают в себя:

-нормативное правовое регулирование деятельности органов власти - заключается в установлении законодательными и иными нормативными правовыми актами целей, общих принципов, объема, порядка и условий осуществления деятельности органов власти;

-обеспечение исполнения установленных нормативных правовых норм финансовыми средствами – заключается в направлении собственных доходов бюджета (не включающих целевой финансовой помощи из бюджетов других уровней) на финансирование собственной деятельности этих органов власти, а также в передаче средств другим органам власти в виде целевой финансовой помощи;

-непосредственное исполнение (финансирование) расходов по видам деятельности органов власти – состоит в предоставлении бюджетных средств ведомственным подразделениям органов власти и бюджетным учреждениям, осуществляющим соответствующий вид деятельности, или в заключении и оплате государственных или муниципальных контрактов за счет использования всех доходов бюджета (в том числе полученных в виде целевой финансовой помощи из бюджетов других уровней).

     Различаются бюджетные расходы по следующим направлениям:

-расходы федерального бюджета;

-расходы бюджетов субъектов Федерации;

-расходы местных бюджетов.

     По  взаимному согласию органов государственной  власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления отдельные виды расходов могут передаваться из одного уровня бюджетной системы в другой с соответствующей передачей доходных источников или иных финансовых средств.

     Каждый  уровень власти в процессе расходования бюджетных средств в пределах своей компетенции осуществляет следующие функции:

-определяет требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов (т. е. осуществляет нормативное правовое регулирование бюджетных расходов);

-обеспечивает собственные расходные полномочия финансовыми средствами;

-осуществляет финансирование (организацию, производство) общественных услуг (собственных или переданных ему расходных полномочий).

     Разграничение расходных полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления предполагает необходимость законодательного разграничения между органами власти разных уровней прав, обязанностей и ответственности за выполнение расходных полномочий. Разграничение расходных полномочий между центром и субъектами Федерации во всех областях хозяйственной деятельности установлено в Конституции РФ, а также в Бюджетном кодексе РФ.

           Обеспечение финансовой самостоятельности территорий означает не только распределение ответственности между уровнями бюджетной системы по самостоятельному осуществлению определенных видов расходов, но и обеспечение реальных возможностей получения источников доходов для этого. Только после того, как распределена ответственность за расходы и стал известен их общий объем на каждом уровне государственной власти, происходит разработка системы закрепления налогов и перераспределения доходов между различными уровнями власти.

           Цель государственного регулировании доходов бюджетов состоит в таком распределении налоговых поступлений между звеньями бюджетной системы Российской Федерации, которое гарантировало бы нормативную часть расходов, законодательно закрепленную за каждым из этих звеньев, и свело бы тем самым к минимуму необходимость дополнительного перераспределения между ними финансовых средств.

     Доходы  бюджетов образуются за счет собственных, закрепленных и регулирующих доходных источников, а также прямой финансовой помощи в различных формах и других доходов в соответствии с законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год.

     К собственным доходам бюджетов относятся:

-налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством России и законодательством о налогах и сборах;

-неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации;

-доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций.

     Пропорции распределения налогов и порядок бюджетного регулирования между бюджетами разных уровней утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на срок не менее трех лет.

     Принцип разграничения доходов определяется как собственно закрепление всех видов доходов за соответствующими бюджетами без конкретизации критериев этого разграничения.

     Разграничение налогов (налоговых полномочий) и  доходных источников между органами власти и управления разных уровней  должно базироваться на следующих принципах:

-стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов;

-собственные доходы бюджетов каждого уровня должны быть достаточными для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов);

-налоговые полномочия федеральных властей должны быть достаточными для регулирования общенациональной экономики и поддержания на всей территории страны единого экономического и налогового пространства;

-налоговые полномочия региональных и местных властей не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы (муниципалитеты).

           При разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней должны учитываться стабильность, экономическая эффективность, мобильность, равномерность размещения налоговой базы. 

2.2.2. Механизмы вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания

     Основой механизма вертикального выравнивания бюджетной системы является законодательное  закрепление за каждым бюджетным  уровнем финансирования конкретных сфер деятельности, соответствующих  разграничению предметов ведения  и полномочий между федеральным центром и региональными (субъектами Федерации и муниципальными образованиями), а также разграничению бюджетной ответственности между федеральным, региональным и местными органами власти и управления. Иначе говоря, взяв курс на федерализацию общественных отношений, необходимо закрепить за каждым из уровней бюджетной системы определённые функциональные расходы, чётко распределив при этом ответственность за их финансирование по уровням власти.

     Проблема  вертикальной сбалансированности бюджетов решается как двуединая задача. С одной стороны, вертикальная сбалансированность предполагает разумное распределение и законодательное закрепление бюджетных полномочий за соответствующим уровнем власти, то есть выравнивание финансовых потребностей властей соответствующего уровня для оказания закреплённого за ними набора обязательных государственных услуг (видов общественного товара), а с другой – выравнивание финансовых возможностей соответствующих уровней власти путём долевого участия разных уровней власти в общенациональных налогах при распределении налогового потенциала страны.

     Соответственно, целью вертикального бюджетного выравнивания является обеспечение  финансовой базы для реализации бюджетных  полномочий, возложенных на различные  уровни власти.