Бюджетный федерализм и основные направления его совершенствования

     Впоследствии  оказалось, что только десять наиболее развитых регионов обеспечивали около 70 % бюджетных поступлений в федеральный бюджет. Данные за 1998 г. подтверждают этот тезис. К примеру, доля средств ФФПР, охватывающая 20 беднейших регионов, в 1995 г. составляла 29 % (без учёта трансфертов Чеченской Республики), а в 1998 г. уже 35 %.¹⁰

     Для многих регионов данные перечисления являются основной частью их доходов. В 1998 г. трансферты составляли в 14 регионах более 50 % доходной части бюджета, а  в 24 регионах - менее 10 %. В сравнении, в наиболее развитых регионах эти средства практически не влияют на величину подушевных бюджетных расходов - и к таким можно отнести около 40 регионов РФ.

     Актуальными по сей день следствиями перехода к новой системе межбюджетных отношений явились:

-явная несправедливость распределения доходов между регионами, при которой душевая обеспеченность бюджетными доходами резко возросла в богатых регионах и существенно понизилась во всех остальных;

-возникновение феномена искусственных дотаций для значительного числа регионов, чей финансовый потенциал позволяет самостоятельно обеспечивать свои расходные потребности;

-увеличение числа дотационных бюджетов (с 53 в 1993 г. до 81 в 1997 г.);¹¹

-увеличение объема средств, перераспределяемых между участниками бюджетной системы;

-появление новых предпосылок для субъективизма в процессе распределения трансфертов.¹²

     Негативным  фактом, повлиявшим на развитие этой ситуации, оказалось также то, что Министерство финансов РФ не имело точного представления  о всех финансовых потоках, циркулировавших между центром и каждым регионом в отдельности. Таким образом, при расчете федеральных трансфертов из ФФПР не учитывались средства, поступавших в данный регион из многочисленных внебюджетных фондов, федеральных программ, по линии взаимозачетов и т. п.

     В связи с этим, в разряд «дотационных»  были отнесены регионы, которые, по балансу  поступлений с их территорий в  федеральный бюджет и обратных поступлений  из федерального бюджета в регионы, фактически являлись донорами.

     В последствии менялся выбор базового года, вводились индексы - дефляторы, учитывались дополнительные расходы региональных бюджетов и т.д.¹³Неизменным оставалось одно: единство ставок расщепления федеральных налогов для всех субъектов Российской Федерации.

     Результатом проводимой бюджетной политики правительства, стало плохо скрываемое недовольство, высказываемое большинством регионов, за исключением:

-сверх доноров (Москва, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО);

-политических лоббистов (республики Татарстан, Башкортостан и ряд других; несколько регионов, получивших преференции в результате заключения с федеральным центром договоров о разграничении полномочий, например, Свердловская область);

-аппаратных лоббистов (в основном реципиентов, «выбивавших» из федерального правительства благодаря особым отношениям и связям завышенные суммы трансфертов из ФФПР, например, Кемеровская обл., Приморский край и др.).

     Таким образом, следствием бюджетной реформы, проведённой в  1994 - 96 гг. стало «появление основной конфликтной линии бюджетного федерализма» современной России: противоречие между «сверхбогатыми» регионами, получавшими бюджетный «бонус», вследствие установления единых нормативов отчислений от федеральных налогов, и «средними», ставшими по этой же причине реципиентами и, вынужденными получать из федерального бюджета в виде трансфертов часть тех средств, которые они предварительно туда отправляли в виде федеральных налогов, собираемых на их территориях. В то же время «бедные» регионы практически не пострадали от этой системы, так как их собственные доходы были незначительны, по сравнению с объемами федеральной финансовой помощи.

     Парадоксальным  образом недовольство большинства  «средних» регионов, проигрывавших  от этой системы, не выливалось в попытки  добиваться прозрачности и справедливости межбюджетных отношений. Хотя, объединившись, они могли бы добиться этого через блокирование в Совете Федерации невыгодных для них законов о федеральном бюджете. Такому объединению препятствовали:

-главы регионов-доноров, наиболее политически влиятельные в Совете Федерации;

-федеральное правительство, действовавшее по принципу «разделяй и властвуй»;

-поддерживаемые федеральным правительством иллюзии каждого из проигрывающих регионов о том, что он в состоянии добиться преференций на основе индивидуальных договоренностей с федеральным центром;

-нейтральная позиция «бедных» регионов.

     Ни  одно региональное правительство не располагало полной информацией  о том, как идет торг у других регионов. Поэтому часть регионов имело недостаточное представление о том, каких уступок от центра добились другие регионы. В результате большинство регионов делало выбор в пользу лояльности к федеральной власти. Если бы регионам удалось объединиться, то они могли бы оказывать сильное давление на центр.¹⁴

     Высокая обеспеченность Москвы, Самарской и Свердловской областей во многом была обусловлена тем, что в эти регионы на протяжении десятилетий направлялись крупномасштабные бюджетные капиталовложения. Низкая бюджетная обеспеченность Читинской области, Республики Тыва, Республики Алтай и др., в значительной степени связана с многолетним перераспределением национального дохода в ущерб указанным регионам.

     Ситуация  усугублялась также тем обстоятельством, что регион, в котором зарегистрирована вертикально интегрированная компания, получает значительно большие налоговые доходы, нежели регион, в котором фактически осуществляется ее хозяйственная деятельность. Так, к примеру, за счет этого обстоятельства 15-20 % бюджета Москвы пополняется за счет организаций, чьи предприятия работают за тысячи километров от Москвы.²⁰

     Учитывая  жесткие требования Бюджетного кодекса  к регионам-получателям финансовой поддержки, ее предоставление должно стать  аномалией, а не нормой, как сейчас. В противном случае под благовидным  предлогом будет восстановлена советская система постатейной балансировки региональных бюджетов, которая, как известно, обладала двумя существенными недостатками: не стимулировала регионы к более полному использованию собственных возможностей по повышению доходов и требовала огромных средств для своей реализации. Возврат к этой системе вполне возможен, поскольку ст. 133 Бюджетного кодекса РФ предполагает выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности не только на основе дотаций, но и на основе субвенций.

     В сложившейся ситуации ликвидация вертикального дисбаланса путем повышения ставок расщепления федеральных налогов для всех регионов одновременно невозможна как из-за резкой потери доходных источников федерального бюджета, так и в силу неизбежного усиления горизонтальной разбалансированности бюджетной системы, о котором говорилось выше.

     При этом сохранение единых ставок расщепления  федеральных налогов не позволяет  использовать эффективные механизмы  стимулирования регионов к развитию собственной налоговой базы, основанные на первичном перераспределении налоговых доходов. Вместо них в формулу распределения ФФПР ежегодно встраиваются все новые и новые стимулирующие компоненты, которые, как было показано выше, вносят лишь дополнительный хаос в определении долей субъектов РФ в этом Фонде. Данное обстоятельство обрекает подобное «стимулирование» на заведомую малоэффективность, поскольку руководство любого субъекта РФ понимает, что бюджетные доходы региона через год будут практически не прогнозируемы и зависят не столько от развития налоговой базы, сколько от изменений принципов распределения ФФПР, ставок расщепления федеральных налогов и порядка налогообложения.

     Анализируя  сложившуюся практику межбюджетных отношений, можно с уверенностью утверждать, что бюджетной реформой, начатой в 1994 г., была заложена огромная экономическая проблема. Единые ставки расщепления федеральных налогов были введены в стране, где на протяжении десятилетий осуществлялось командное перераспределение национального дохода, где основная масса федеральных налогов формировалась вертикально интегрированными компаниями, созданными на базе союзных министерств, ведомств и трестов, наконец, в стране, где значительная масса доходов региональных бюджетов формировалась за счет преимуществ рентного характера. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 2. Программа реформирования системы бюджетного федерализма в Российской Федерации. Замысел и перспективы.

2.1. Основные причины кризиса системы бюджетного федерализма.

     Несовершенство  системы бюджетного федерализма  в России на сегодняшний день очевидно. Реализация установленных принципов не способствовала на практике возникновению у региональных и местных властей соответствующих стимулов к обеспечению ответственного управления бюджетами и проведению экономической политики, которая способствовала бы повышению деловой активности, развитию конкуренции и поддержки новых предприятий.

     Резко возрос объем обязательств, возложенных  на региональные и местные бюджеты  федеральным законодательством, без  предоставления им существенной автономии  в определении их размеров и финансирования. В большинстве случаев, при реализации расходных статей субнациональных бюджетов, их размер и структура находятся под жестким федеральным контролем. При этом, в течении 1990 - х. гг. на региональные и местные бюджеты были возложены значительные обязательства, необеспеченные доходными источниками, так называемые «нефинансируемые федеральные мандаты» (заработная плата, социальные пособия и льготы и т. д.).¹⁵ Так, к примеру, по данным Министерства финансов РФ общий размер 25 наиболее крупных федеральных мандатов в 1999 г. был равен 60 % расходов консолидированных бюджетов регионов, а общий размер мандатов - 170 %.¹⁶

     На  фоне расширения индивидуальных двухсторонних  договоренностей между федеральным  центром и регионами усилились централизация налогово - бюджетных полномочий и субъективизм в распределении финансовой помощи регионам.

     Проводимая в первой половине 1990 - х. гг. политика бюджетного выравнивания осталась недостаточно «прозрачной». Массовый характер приобрело неденежное исполнение бюджетов разных уровней, невыполнение обязательств перед населением, бюджетополучателями и кредиторами, принятие региональных и местных бюджетов с огромным, необеспеченным источниками финансирования, дефицитом.¹⁷

     Но  большого успешного результата не последовало, так как реализация Программы началась в сложных условиях. После финансового кризиса в августе 1998 г. в стране произошел ряд дефолтов по обслуживанию внешнего и внутреннего долга субъектов РФ и муниципалитетов. В следствии этого возник огромный дисбаланс между усилиями по финансовому оздоровлению и реформированию, осуществляемыми на федеральном уровне с одной стороны и на уровне субъектов Федерации с другой стороны.

     Сложившаяся в России к началу 2000-х гг. система  межбюджетных отношений и региональных финансов по-прежнему носит переходный характер, не имеет четких и стабильных правил и не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма.

     В 2000 г. на уровне территориальных бюджетов было сосредоточено около 45 % доходов  и 60 % непроцентных расходов консолидированного бюджета Российской Федерации. По этим параметрам Россия практически не уступает большинству федеративных государств. Вплоть до 2001 г. крайне низким, по международным стандартам, оставался объем финансовой помощи регионам из федерального бюджета (10 % доходов бюджетов субъектов Федерации - менее 1,5% ВВП), что могло формально считаться признаком финансовой самостоятельности региональных властей. Децентрализация бюджетных ресурсов находится в остром противоречии с крайне высокой, даже по меркам унитарных государств, централизацией налогово-бюджетных полномочий, побуждая региональные и местные власти проводить «неформальную» финансовую политику и позволяя перекладывать ответственность за ее последствия на федеральный центр.¹⁸

     Практически все расходы региональных и местных бюджетов регламентируются централизованно по установленным нормам и предписаниями. Жестко регулируется уровень заработной платы, состав и структура занятости в бюджетной сфере и сеть бюджетных учреждений, что впоследствии:

-препятствует проведению структурных реформ в социальной сфере (переход к подушевому финансированию, страховой медицине, адресности социальной поддержки и т.д.);

-приводит к консервации неэффективных бюджетных расходов и бюджетной сети, перемещению бюджетных операций за пределы официального бюджета (внебюджетные фонды и счета, средства предприятий, зачетные схемы);

-способствует принятию нереальных бюджетов и затем их исполнению в режиме выборочного секвестра;

-приводит к накоплению кредиторской задолженности и, под предлогом ее погашения, безответственным заимствованиям.