Управление лесами

Содержание 

ВВЕДЕНИЕ

     Важнейшим стратегическим природным ресурсом на нашей планете является лес. Роль леса в жизни человека огромна и разнообразна. Как основной компонент природной среды и естественного регулирования протекающих в ней процессов, лес способствует выживанию человечества. Одновременно лес имеет важное значение для социально-экономического развития общества. Международными соглашениями, в которых участвует Российская Федерация, провозглашена необходимость перехода мирового сообщества к устойчивому развитию. Целью стратегии устойчивого развития является обеспечение сбалансированного решения социальных, экономических задач и проблем сохранения природно-ресурсного потенциала в интересах не только нынешних, но и будущих поколений.

     Основой сохранения и приумножения экологического и ресурсного потенциала лесов является выполнение всеми участниками лесных отношений принципа непрерывного неистощительного пользования лесом. При этом воспроизводство возобновляемых лесных ресурсов подразумевает их использование (в том числе изъятие) в пределах, обеспечивающих восполнение ресурсов при сохранении устойчивости леса как экологической системы, составными элементами которой они являются.

     Экономическая стратегия лесоуправления должна исходить из парадигмы устойчивого развития и генезиса лесоуправления, обеспечивать формирование условий эффективного развития лесного хозяйства на основе государственных методов управления лесами и рыночных механизмов.

     Социально-экономическая  стратегия России на устойчивое развитие предопределяет включение в функции  государства как публично-правового  института предоставления общественных благ, определяющих состояние и благополучие общества в целом. Общей тенденцией развития лесопотребления в мире являются опережающие темпы роста в нерыночных ресурсах, в средообразующих полезностях леса. Государство должно быть выразителем консолидированного интереса всех слоев общества: собственников, предпринимателей, менеджеров, наемных работников – общества в целом. В рыночных отношениях государство одновременно выступает и как хозяйствующий субъект, имеющий свои экономические интересы, направленные на сохранение и приумножение государственной собственности на лес и повышение доходности от ее использования. Обязательное раздельное исполнение в лесном секторе государственных (публичных) и хозяйственных (рыночных) функций, являясь аксиомой рыночной экономики, закреплено во всех странах соответствующими законодательными нормами, национальными лесными политиками.

     Важнейшими  условиями реализации стратегии  устойчивого управления лесами в  Российской Федерации являются: совершенствование  организационно-управленческого и  экономического механизмов управления лесным хозяйством, формирование механизмов государственно-частного партнерства в области лесных отношений, создание эффективной институциональной среды использования, охраны и защиты и воспроизводства лесов в рыночных условиях хозяйствования при государственной (федеральной собственности) на леса и децентрализации лесоуправления.

1. Системная концепция  управления лесным  хозяйством

     Системный подход к изучению экономических  систем разного ранга (государства, региона, отрасли, предприятия) позволяет конкретизировать свойства систем, выделить системообразующие элементы, связи между ними, определить цель, условия функционирования и развития системы. Устойчивость и жизнеспособность системы обеспечиваются в процессе ее воспроизводства, включающего воспроизводство элементов системы, отношений между ними и взаимодействия с внешней средой. Процесс развития социально-экономических систем, являющихся в большинстве открытыми системами, протекает по принципу цикличности. При этом циклы развития не являются замкнутыми, а представляют собой спираль, растянутую по вектору времени и (или) пространства. Каждый этап развития протекает в новых исторических и (или) географических условиях внешней среды и характеризуется определенной внутренней структурой и функциональными свойствами системы.

     Объективными  механизмами экономической организации  социально-экономических систем являются государственное регулирование  и рынок. Включение рыночного  механизма в экономическую организацию  не является самоцелью, а должно быть направлено на повышение эффективности и динамичное развитие системы. Рынок как механизм самоорганизации социальных эколого-экономических систем обеспечивает право выбора и сопряженные с ним риск и ответственность. Существенное влияние оказывают институциональная среда и организационные формы производства и управления, структурирующие деятельность экономических субъектов. Сочетание государственных методов регулирования и рыночных механизмов саморегулирования обеспечивает создание устойчивой системы на разных ее уровнях, способной к самоорганизации, характеризующейся при этом динамичностью развития.

     Изучение  по трудам отечественных и зарубежных ученых теоретико-методологических подходов к определениям «лесоуправление», «управление  лесами», «управление лесным хозяйством» с позиции методологии системного анализа позволило нам представить данное понятие как системную экономическую категорию через цель, элементы и свойства и сформировать концептуальную модель "системы лесоуправления" (рис.1). Структура системы лесоуправления включает следующие подсистемы: государственное управление лесами, управление собственностью на леса, управление лесным хозяйством как видом экономической деятельности в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОКВЭД). В подсистеме «государственное управление лесами» рассматриваются лесная политика, нормативно-правовая база, государственный надзор, контроль; в подсистеме «управление собственностью на леса» - формы и права собственности, экономическая реализация прав собственности, права пользования лесными участками; в подсистеме «управление лесным хозяйством как видом экономической деятельности» - виды экономической деятельности (лесоводство, лесозаготовки), организационно-правовые формы организаций, многоресурсное лесоуправление, экономическая организация вос-производства лесных ресурсов.

     Структура системы лесоуправления определяется ролью и значением каждого  элемента системы. Форма организации  и взаимосвязи между элементами системы определяют ее содержание, при изменении организационных форм и экономических отношений происходит качественное преобразование системы лесоуправления, что подтверждается отечественной и зарубежной практикой в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. На каждом этапе использования и воспроизводства лесных ресурсов формируется определенная система управления лесным хозяйством на базе экономических отношений, складывающихся между субъектами лесных отношений в процессе использования и воспроизводства продуктов и услуг леса. 

     Рис.1. Концептуальная модель системы лесоуправления 

     Научную основу управления лесным хозяйством (лесоуправления) составляет единство биолого-лесоводственных принципов  и социально-экономических закономерностей.

     Рассмотрим  теоретико-методологические аспекты управления лесным хозяйством по трудам отечественных и зарубежных ученых. Классик отечественного лесоуправления М.М.Орлов, обсуждая проблему государственного управления лесами, развил "главнейшие положения строя лесной администрации", а именно [1]:

     - признание лесного хозяйства  специальной отраслью, требующей  соответствующую технику и подготовку  кадров;

     - право предъявлять запросы к  казенному лесному управлению  и требовать от него определенных  действий должно быть предоставлено  только представительству всего народа – парламенту; при этом каждый может высказывать свое мнение, обсуждать вопросы ведения лесного хозяйства;

     - разделение управления между  тремя инстанциями: центральной,  областной и местной, которые  должны быть специальными –  лесохозяйственными;

     - координация управления: основные  вопросы должны решаться центром  сообразно общим директивам правительственной  власти, выраженным в лесных законах  и лесной политике государства;

     - ответчиком за казенное лесное  хозяйство перед народом и  представляющим его парламентом должно быть центральное лесное управление, перед которым ответственны областная инстанция, соответственно, местные инстанции и лесничества.

     Ученый  сформулировал следующие основы государственного лесного хозяйства, направленные на то, чтобы "сберечь и улучшить русские леса, развить лесное хозяйство и деревообрабатывающую промышленность" [1]:

     1. Собственность на леса: "Лесная собственность основывается на том же фундаменте, на котором держится и всякая другая собственность… Все леса суть национальное достояние. Это не исключает права частной собственности на леса… На фундаменте согласования интересов и подчинения частного общему построено лесоохранительное законодательство, имеющееся во всех культурных государствах" [с.70,72]. Рассматривая новые принципы организации лесного хозяйства: национализацию, муниципализацию, социализацию лесов, – ученый предупреждал: "Не требуйте национализации всех лесов, так как проведение в жизнь этого принципа во всей полноте и не осуществимо и не нужно… Отбросьте мысль о том, что местное население может себя само контролировать в пользовании лесами" [c.131].

     2. Организация управления лесами: "Казенное лесное хозяйство и управление им должно контролироваться всем народом, т.е. парламентом… Основанием всего лесного хозяйства является лесничий… Свобода, предоставляемая лесничему, предполагает контроль и ответственность" [с.114].

     3. Получение "наибольшей постоянной пользы": "Государство в своих лесах должно вести хозяйство сообразно частно хозяйственной точке зрения… Собственник и должен получать от этих лесов наибольшую постоян-ную пользу, не только с сохранением, но и с улучшением лесов" [с.121].

     Теоретические положения, сформулированные классиком отечественного лесоуправления, имеют концептуальное значение для развития системы лесоуправления в трансформационной экономике России, при разработке лесной политики, формирующей стратегические цели и направления развития, экономической организации лесного хозяйства.

     По  определению А.П. Петрова, "совокупность условий и форм реализации функций государственного управления называется системой государственного управления лесным хозяйством" [2, с.71]. Классифицируя системы управления лесами, ученый рассматривает следующие виды систем: управление лесами и ведение лесного хозяйства при централизованно планируемой экономике; управление государственными лесами и ведение лесного хозяйства в условиях рыночной экономики; частное лесовладение; управление лесами и ведение лесного хозяйства в условиях экономики переходного периода [2, 113]. При этом выделяет и исследует такие элементы системы управления лесным хозяйством как: формы и права собственности на лесной фонд; субъекты лесных отношений и их компетенция в государственном управлении лесным хозяйством; отношения органов управления лесным хозяйством с лесопользователями, организация финансирования воспроизводства, охраны и защиты лесов.

     П.В. Васильев подчеркивает, что «управление  лесами нельзя отождествлять с управлением  хозяйственной деятельностью в  лесах… Управление лесами по своей сути является управлением лесной собственностью» [3, с.106]. Это право «государство сосредотачивает исключительно в своих руках» через систему органов власти и специальных лесных органов. Другим организациям леса могут передаваться в пользование с правом управления хозяйственной деятельностью в них. Важно подчеркнуть, что ученый относит к функциям государственного управления управление государственной собственностью на леса, к хозяйственной деятельности в лесах – пользование и воспроизводство.

     Генезис содержания и функций управления лесным хозяйством (управления лесами, лесоуправления) осуществляется в ходе эволюционного развития системы "общество - человек - лес" и трансформации экономической организации общественных отношений. Управление лесным хозяйством в России имеет богатую 300-летнюю историю, в которой можно выделить три периода, кардинально различающиеся по институциональной среде лесоуправления:

1) государственное  лесоуправление и ведение лесного  хозяйства в дореволюционной  России в условиях многообразия форм собственности на леса;

2) управление  лесным хозяйством в условиях  централизованно планируемой экономики; 

3) государственное  управление лесами и ведение  лесного хозяйства в переходный  период.

     В дореволюционной России задачи государственного управления лесами предусматривали: поддержание лесного фонда в состоянии, гарантирующем снабжение населения лесными продуктами и получение лесного дохода. Государственное управление лесами представляло собой централизованно выстроенную иерархию органов управления с четким распределением прав и обязанностей по уровням управления, имело устойчивую законодательную базу. В зависимости от иерархического уровня функции управления подразделялись на две составляющие: определение лесной политики и ее техническая реализация. Государственное управление успешно решало финансовую цель – повышение доходности лесов, однако не обеспечивало решение одной из основных задач – сохранение лесов от истребления.

     Фундаментом экономических отношений в советский  период являлись общенародная собственность и директивно централизованное планирование экономики. Стратегической целью государственного лесоуправления было обеспечение потребностей общества и государства в лесопродукции и расширенное воспроизводство. Базовый принцип постоянства пользования лесом был заменен на принцип расширенного воспроизводства и практически не выполнялся вплоть до 70-х годов прошлого столетия. Резко снизилась доходность лесного хозяйства вследствие бесплатного, а позднее пользования лесными ресурсами по низкой стоимости, что не обеспечивало формирования финансовых ресурсов не только для расширенного, но и для простого воспроизводства.