Управление лесами

     Таблица 1

     Субъектно-объектная  характеристика лесных отношений

     Рыночные  преобразования экономических отношений  в переходный период, связанные с реальностью многообразия форм собственности и частным предпринимательством, стали причиной принципиально новых экономических интересов участников лесных отношений.

     В условиях рыночной экономики роль государства  по отношению к лесу определяется, с одной стороны, функциями государства по интеграции баланса интересов всех участников лесных отношений в направлении эффективного экологического, социального и экономического развития, с другой стороны, государственной (федеральной) собственностью на лесные участки в составе земель лесного фонда. Государство, собственник лесного фонда, заинтересовано в эффективном использовании и увеличении ресурсного потенциала лесов, получении лесного дохода и оптимизации затрат на изучение, охрану, защиту и воспроизводство лесов. Интересы лесопользователей заключаются в повышении доходов от заготовки и переработки лесных ресурсов, получении прибыли. Граждане заинтересованы в сохранении окружающей природной среды, обеспечении свободного доступа в леса с целью отдыха, сбора грибов и ягод, общество в целом - в социальной и экологической безопасности. На достижение баланса интересов участников лесных отношений должны быть направлены меры государственного лесоуправления. Важно, чтобы у всех групп интересов был механизм участия в планировании и принятии решений по управлению лесами, распределение полномочий и ресурсов, прав и обязанностей, обеспечение контроля.

     Специфика функций управления определяется субъектом  и объектом управления. Субъект государственного управления – государственные институты, наделенные необходимыми для управленческих действий властными полномочиями на основе правовых норм. Объект государственного управления – общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации. Государственное управление функционирует как целое, то есть системно. Изучение государственного лесоуправления как системы предполагает определение цели, объединяющей систему в единое целое, ее структурных элементов, направленных в своем функционировании на достижение общей цели, ресурсное обеспечение системы (рис. 2). 

     Рис. 2. Система государственного управления в области  использования, охраны, защиты лесного фонда  и воспроизводства  лесов 

     Следовательно, государственное управление в области использования, охраны, защиты и воспроизводства леса (государственное лесоуправление, государственное управление лесами) – это целенаправленное воздействие государственных институтов на деятельность физических и юридических лиц, связанную с использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, в которой реализуются их потребности и интересы в неразрывной связи с сохранением окружающей природной среды.

     Организация структуры органов исполнительной власти по государственному лесоуправлению на уровне субъекта РФ и районном (межрайонном) уровне должна быть основана на делегировании отдельных функций и полномочий государственного управления лесами. Делегирование полномочий и функций осуществляется с учетом того, какой уровень управления приближен к реализации функции. Единство целей и непротиворечивость задач, реализуемых органами исполнительной власти по государственному управлению лесами, создаст условия для их выполнения.

     Эффективность государственного управления лесами определяется выполнением следующих экономических принципов, обеспечивающих выполнение стратегической цели - устойчивого управления лесами:

      - равновесие экологических, экономических  и социальных целей;

      - экономическая ответственность  субъектов лесных отношений в соот-ветствии с предоставленными им полномочиями и правами;

      - экономическая заинтересованность  всех субъектов лесных отношений  в реализации стратегии устойчивого  управления лесами;

      - платность лесопользования, а  именно право собственника лесного фонда получать платежи за пользование лесными ресурсами в соответствии с их экономической оценкой, базирующейся на рентном подходе;

      - доходность (экономичность);

      - соответствие полномочий по  уровням субъектов собственности  фи-нансовым возможностям их реализации.

     Государственное управление – это особый вид социального  управления, его особенность заключена  в политическом характере. Приоритет  политики как стратегического целеполагания  в государственном управлении –  один из его признаков. Определяющим фактором устойчивого развития лесного сектора является лесная политика (институциональный аспект). Целеполагание в системе государственного лесоуправления базируется на анализе конкретных условий внутренней и внешней среды. Результатом должна явиться выработка стратегии, определение и официальное утверждение приоритетных целей, закрепленных в лесной политике. В мировой теории и практике политические решения в области лесоуправления формируются в процессе обсуждения и принятия лесной политики, отражающей сбалансированные интересы всех групп участников лесных отношений: власти, общества, бизнеса. Институциональная основа лесной политики закрепляется в законодательстве.

     Проблемы  лесной политики России на современном  этапе рассматривают отечественные  ученые: А.И. Исаев, М.В. Лосев, Н.А. Моисеев, А.И. Писаренко, В.В. Страхов, А.П. Петров, В.Н. Петров, В.К. Резанов, И.В. Шутов и др. Стратегию управления лесами, реализуемую через лесную политику, исследуют зарубежные ученые и специалисты Г. Дитерле, П. Алхоярви, Б. Финн, П. Вейола, Р. Стрипниекс, М. Суттер, Х. Виртен, П. Риихинен, И. Тикканен и др.

     А.П. Петров считает, что лесная политика является тем правовым полем, где  устанавливаются правила взаимодействия государства и лесного бизнеса. Лесная политика определяет цель, магистральное направление развития лесного сектора экономики, а лесоуправление – это система действий или программ, направленных на достижение в рамках действующего законодательства целей, сформулированных в лесной политике [2, 117].

     Н.А. Моисеев рассматривает важность разработки государственной лесной политики для определения целей, задач, приоритетов и основных путей и этапов их достижения, как в целом по стране (на федеральном уровне), так в отдельных частях ее (макро регионах или федеральных округах), резко отличающихся по характеру и роли лесов, условиям их использования, формирования региональных лесных рынков и сотрудничеству с зарубежными странами [4]. В.Н. Петров приводит следующее определение: "Под лесной политикой можно понимать стратегию воздействия государственных органов на основные производственные факторы лесных предприятий и лесхозов через систему экономических, экологических и социальных предписаний и законов для достижения определенных целей" [5]. Финские специалисты П. Риихинен, И. Тикканен усматривают суть лесной политики в том, чтобы "влиять на действия людей, а не управлять непосредственно использованием лесных ресурсов для достижения поставленных целей"[6].

     Новая лесная политика и стратегия Всемирного банка (2002) в качестве главной цели определила "снижение бедности" против цели лесной политики 1991 года – "сокращения обезлесения". Цель лесной политики конкретизируется в следующих направлениях: поддержка политической, институциональной и правовой системы, обеспечивающей развитие лесного сектора при соблюдении прав населения; расширение кооперативного управления лесами.

     Таким образом, лесная политика – это политика государства в области лесных отношений, закрепленная в законодательных  и нормативных актах, реализуемая  через систему государственного управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Элементами лесной политики являются: цели, задачи, приоритеты развития, значение леса и лесного сектора в экономике страны, региона, стратегические направления в политической, институциональной и правовой системе, ответственность участников лесных отношений в обеспечении цели развития, определенной в лесной политике.

     Если  формализованные правила (законы, нормативные  акты) могут быть изменены за относительно короткий период времени, то неформальные нормы поведения экономических субъектов изменяются в течение длительного периода, адаптируясь к изменившейся среде или изменяя эту среду.

2. Права собственности  на леса как  основа формирования  организационной  структуры и экономического механизма управления лесным хозяйством

     Формирование  экономических отношений в лесном секторе экономики определяется формами собственности. Проблемы собственности  вообще, в том числе на лесной фонд, являются многоаспектными, отражающими глубинные процессы функционирования и трансформации социально-экономических систем. Методологически рассматриваем проблему прав собственности на лесной фонд как подсистему системы лесоуправления и ведения лесного хозяйства, трансформация которой является фундаментом преобразований организационно – управленческого и экономического механизмов системы в целом. В хозяйственной деятельности между субъектами экономических отношений возникают отношения присвоения-отчуждения, которые реализуются посредством правомочий: владения, пользования, распоряжения, закрепленных в правовых нормах. Поэтому собственность рассматривается как юридическая и как экономическая категория.

     Правовая  конструкция государственной социалистической собственности и оперативного управления проявлялась в том, что государство одновременно выступало носителем государственной власти и права собственности. Оперативное управление рассматривалось как смешанный правовой институт, включающий властную компетенцию хозяйствующих государственных органов и гражданско-правовые функции. В переходной экономике России юридическая категория "собственность" базируется на вещном праве и обязательственных правах. Вещное право является разновидностью абсолютного права, то есть его обладателю противостоит неограниченный круг субъектов, обязанных не нарушать его право. Владельцу же обязательственного права противостоит круг лиц, ограниченных обязательственным отношением (заказчик - подрядчик, арендодатель - арендатор).

     Собственность как юридическая категория означает принадлежность вещей и проявляется в диалектическом единстве двух противоположностей – это отношения между субъектами собственности по поводу присвоения и, соответственно, отчуждения материальных благ и услуг, предоставления прав и возложения обязанностей. Переходный характер юридических конструкций прав собственности в отношении государственного имущества и, соответственно, управления им выражается в установлении права хозяйственного ведения, оперативного управления, передаче полномочий собственника по управлению государственным имуществом. Важное значение приобретают обязательственные права, в частности аренда, концессия государственного имущества.

     Экономическая категория "собственность" реализуется  через ее правовое обеспечение и  отражает экономические отношения между субъектами по поводу присвоения - отчуждения объектов собственности. Отношения собственности возникают тогда, когда ресурсы не являются общедоступными и при принятии хозяйственных решений возникает проблема выбора. Таким образом, каждый собственник, вступая в хозяйственные отношения с другими собственниками, реализует свою собственность в определённой экономической форме: заработной платы, прибыли, ренты, процента, т.е. в той или иной форме дохода.

     Классическая (марксистская) теория собственности исходит из абсолютизации прав собственности у одних субъектов и отчужденности их у других, признает принцип "одна вещь – один собственник". Экономические отношения собственности на средства производства с позиции политической экономии определяют характер производственных отношений, складывающийся в процессе соединения труда со средствами производства, и формируют объективные тенденции обобществления производства и собственности. Исходя из этого, делался вывод о централизации управления государственной собственностью. Теория организации и управления доказывает обратное влияние форм и способов организации производства, методов управления на формирование отношений собственности, что выражается через реализацию принципа централизации и децентрализации управления.

     Развитие  мировой практики отношений собственности  свидетельствует о многосубъектности  собственности (акционерная, корпоративная), возникновении новых объектов собственности (информация, интеллектуальная собственность, инновационный продукт и др.), разнообразия форм собственности, что позволяет утверждать, что форма собственности на средства производства не является доминантой социально-экономических отношений. Существенное влияние на эффективность использования и воспроизводства собственности оказывают организационные формы и методы управления.

     Неоинституционалистская теория прав собственности рассматривает  отношения собственности как "пучок  прав", при котором различные  группы населения – номинальные  или титульные собственники, управляющий  персонал, арендаторы – обладают теми или иными полномочиями. Право собственности включает следующие элементы: право владения, пользования, управления, на доход, отчуждение вещи, на безопасность, переход вещи по наследству и завещанию, на ответственность в виде взыскания, бессрочность обладания благами, остаточный характер, то есть ожидания возврата переданных полномочий по истечении срока передачи [7].