Региональная экономическая политика Российской Федерации

 Сегодня  регионы различаются по уровню  насыщенности производительными  силами, социальной структурой, наличию  сырьевой базы, расстоянию от высокоразвитых промышленных, культурных и столичных центров. Социально-экономическая асимметрия регионов России не снижается, а становится более ощутимой. Увеличивающиеся региональные различия в уровне жизни населения стали определяться не только низким экономическим потенциалом отдельных регионов, но и опережающим развитием регионов – лидеров.        

  Для решения задач «выравнивания» требуются все большие федеральные ресурсы. Новый этап экономических и, главное, социальных реформ переносит основную часть ответственности за их выполнение на региональный уровень при сохранении стратегической и контрольной функции «центра». Развитие регионов во многом зависит от дотаций, трансфертов и региональной политики центра. Но в сложившихся условиях финансирование осуществляется неравномерно и не всегда рационально. Хотя в Конституции Российской Федерации существует принцип равноправия субъектов РФ, но в реальности этого нет. Важная задача — установить это равноправие. Государство может предоставить равные права, но их использование — проблема каждого региона. Нужно решить задачи стратегического характера, чтобы отсталые регионы достигли уровня развития самых высокоразвитых регионов; а различия, которые нельзя преодолеть, должны быть компенсированы. В этих целях необходимо:      

   - стимулировать развитие территорий, не способных функционировать в режиме саморазвития;        

- поддерживать  и активизировать социальную  мобильность населения отдельных  регионов;        

- создавать  условия для возникновения свободных экономических зон, и т.д.      

- обеспечивать  повышение инвестиционной привлекательности  субъектов федерации при формировании  государством мер, способствующих  повышению доступности к продукции,  услугам отраслей народного хозяйства,  поддержанию необходимого уровня социального развития общества,       

- принимать  меры по снижению региональных  различий в размере оплаты  труда, коммунальных услуг, пассажироперевозок, минимальном прожиточном минимуме; социальном обеспечении малоимущих  граждан, инвалидов, пенсионеров, детей и т.д.          

 Необходима  концентрация усилий органов  федерального и регионального  уровней, направленная на сокращение  чрезмерно глубоких различий  в уровне социально-экономического  развития регионов; достижение экономически  и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов; развитие межрегиональных инфраструктурных систем; оказание государственной поддержки районам экологических и стихийных бедствий, регионам с высоким уровнем безработицы, демографическими и миграционными проблемами.          

Участие законодательных (представительных) органов государственной  власти субъектов Российской Федерации  в федеральном законодательном  процессе обусловлено тем, что Конституция  Российской Федерации наделила их правом: законодательной инициативы; участия в рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения; внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации предложений о пересмотре, внесении поправок и изменений в Конституцию РФ; участия в процедуре одобрения поправок к главам 3-8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания РФ; принятия законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. В Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» отмечается, что прослеживается положительная динамика числа принятых федеральных законов по инициативе законодательных (представительных) органов субъектов РФ.

Для любого федеративного государства, особенно такого, как Российская Федерация, региональная политика является одним из основных предметов деятельности государства, по сути, главным способом регулирования экономического развития своих территорий.

Тем не менее в нашей стране региональная политика, как предмет публично-правовой деятельности органов государственной власти, до сих пор не имеет полноценного правового обеспечения. Предмет, цели и задачи региональной политики не получили закрепления ни в Конституции Российской Федерации, ни в федеральных законах. Основным нормативным актом, регламентирующим содержание региональной политики, остается Указ Президента РФ от 3 июня 1996 года № 803, которым были утверждены Основные положения региональной политики в Российской Федерации (далее – Основные положения).

Согласно Основным положениям под региональной политикой в  Российской Федерации понимается система  целей и задач органов государственной  власти по управлению политическим, экономическим  и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации. Содержание региональной экономической политики раскрывается в этом документе через перечень, включающий девять разноплановых задач – от укрепления экономических основ территориальной целостности и стабильности государства до совершенствования экономического районирования страны.

Большинство специалистов совершенно справедливо сходятся во мнении, что этот нормативный акт  не позволил четко определить содержание региональной экономической политики России. Внутреннее содержание  Основных положений оказалось явно недостаточным для создания полноценной законодательной основы эффективного осуществления региональной политики. Состав задач, поставленных Основными положениями перед федеральными органами государственной власти, исключительно широк и неконкретен.

Нечеткость и неконкретность целевых установок государственной  региональной политики не способствуют определению государством стратегических приоритетов регионального развития, снижают эффективность межрегиональных  прогнозов, концепций и программ социально-экономического развития регионов, таких, как, например, «Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу» (до 2010 года) и «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу» (2002–2004 годы), не содержащих ни солидного обоснования прогнозной части, ни системной проработки механизмов реализации.

Решение ключевой проблемы региональной политики – выравнивания уровней социально-экономического развития территорий, осуществляется путем оказания отдельным регионам селективной поддержки за счет федеральных бюджетных и внебюджетных средств. Однако процедура, на основании которой принимаются решения об оказании поддержки субъектам Российской Федерации, не опирается на единую, строго определенную нормативными и правовыми актами базу. Используемые правовые нормы рассредоточены по множеству нормативных правовых документов, относятся к различным отраслям законодательства, при этом акты подзаконного характера фактически преобладают над собственно федеральными законами.

С нашей точки зрения, в России по-прежнему не сформировано необходимых предпосылок для  эффективной реализации федеральной  региональной экономической политики России. Отсутствует полноценная правовая база федеральной региональной политики. Проекты законов «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации» и «Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации» не продвинулись дальше второго чтения. Это препятствует повышению статуса федеральной региональной экономической политики в системе регулирования социально-экономического развития страны и делает невозможным долгосрочное закрепление основных приоритетов и механизмов этой политики.

Кроме того, в России в  настоящее время федеральная  региональная экономическая политика разрабатывается и реализуется  по меньшей мере тремя различными федеральными министерствами – Министерством  регионального развития РФ, Министерством экономического развития и торговли РФ и Министерством финансов РФ. Каждое из этих министерств придерживается собственной точки зрения на цели и задачи федеральной региональной экономической политики, а также оптимальные формы и методы ее реализации. Эффективные механизмы координации политик различных министерств в настоящее время отсутствуют. А профильное Министерство регионального развития РФ обладает несколько меньшим набором возможностей для воздействия на процесс экономического развития российских регионов, чем Министерство экономического развития и торговли РФ и Министерство финансов РФ.

Несмотря на появление  новых инструментов государственной  экономической политики (особые экономические  зоны – ОЭЗ), способных оказывать  существенное влияние на экономическое развитие отдельных регионов, в связи с принятием и началом реализации Федерального закона № 116-ФЗ от 22 июля 2005 года «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» в настоящее время ФЦП остаются одним из механизмов федеральной региональной экономической политики, обеспечивающим решение проблем стратегического характера. Особая роль ФЦП определяется тем, что программы в силу своего инвестиционного характера в принципе способны оказывать реальное позитивное влияние на структурную перестройку экономик слаборазвитых и депрессивных регионов при условии оптимального выбора направлений использования выделенных на их реализацию финансовых ресурсов.

Вместе с тем назрела  необходимость совершенствования  программно-целевых инструментов социально-экономического развития регионов. Нужны новые, современные механизмы инвестирования средств в регионы, позволяющие обеспечить заметные сдвиги в экономике и существенно повысить качество услуг населению, особенно в сферах, обозначенных в качестве приоритетных национальных проектов.

ФЦП (как инструмент государственной  региональной экономической политики) появились в начале 90-х годов. В больших количествах ФЦП  социально-экономического развития регионов стали появляться во второй половине 90-х годов. К 2002 году число таких программ достигло 32. Они полностью или частично охватывали территорию более чем 50 субъектов Федерации, причем некоторые их них попадали под действие нескольких программ.

Некоторые из этих программ оказали позитивное влияние на развитие регионов и позволили смягчить сложности процесса трансформации региональных экономических систем. В то же время характерной чертой периода 1990-х годов можно считать практически полное игнорирование требований системного подхода при отборе региональных проблем для программной разработки. Нередко по благополучному региону разрабатывалась ФЦП, а по явно депрессивному – нет. Решающее значение имел лоббистский потенциал руководителя региона, а не научно обоснованная система приоритетов федеральной региональной экономической политики. Количество принимаемых программ быстро нарастало, что привело к разрыву между потребностями в ресурсном обеспечении программ и финансовыми возможностями федерального бюджета и вызвало значительное недофинансирование программ, не позволившее добиться реализации заявленных в программах целевых установок.

Нужно учитывать, что  тогда были совсем другие экономические  условия и другие федеративные отношения. Перед страной стояли иные задачи. Экономика и финансовая система  были скованы системным кризисом.

Сегодня, по сравнению  с 90-ми годами, условия изменились. Мы находимся на более позитивной волне. Задачи, которые ставит Президент  в своем Послании Федеральному Собранию, направлены на повышение уровня благосостояния и улучшение качества жизни наших граждан. 

Если проанализировать содержание ежегодных посланий Президента Федеральному Собранию РФ за несколько  лет, то становится очевидно, что курс преобразований переходит из политического  русла в экономическое и социальное. Проведенные преобразования по укреплению государственности, повышению эффективности управления  и разграничению полномочий позволяют строить долгосрочные экономические цели. От регионов требуются более высокие темпы роста промышленности и ВВП. Но для этого центр должен обеспечить необходимые условия. В частности, я целиком поддерживаю позицию большинства регионов о том, что новая система разграничения полномочий требует пересмотра подходов к использованию ФЦП и программной части ФАИП, и остаюсь последовательным сторонником того, чтобы решающую роль в процессе программно-целевого регулирования экономики отвести регионам. Территории нуждаются во вложении инвестиционных средств федерального бюджета в развитие инфраструктурных объектов, позволяющих им наиболее эффективно использовать свои географические, природно-климатические, промышленные и другие ресурсы для повышения темпов экономического роста.

Полагаю, что в русле  основных направлений бюджетной  политики, определенных Президентом  В. Путиным в Бюджетном послании, многие наработки нашего комитета, которые мы последовательно отстаиваем, будут реализованы в ближайшее время. В первую очередь речь идет о существенном обновлении федеральной региональной экономической политики России. Предстоит решить целый ряд фундаментальных задач. Прежде всего, необходимо будет окончательно определиться с целями экономической поддержки регионов – будет ли она предназначена только для наиболее проблемных регионов или же средства будут вкладываться и в так называемые точки роста. Если будет выбран второй вариант, тогда предстоит сформулировать цели региональной политики для проблемных регионов, так как продолжающееся ухудшение ситуации в данных субъектах Федерации может привести к весьма печальным последствиям для функционирования и развития всего государства.

Скорее всего, встанет  вопрос о целесообразности повышения  роли инвестиционной поддержки регионов. В настоящее время последняя  продолжает играть относительно небольшую  роль по сравнению с текущей поддержкой. Как показывает опыт других стран, встанет  вопрос и о необходимости координации региональной политики с другими элементами экономической политики государства, использования возможностей отраслевой, социальной политики федеральных властей для решения проблем наименее экономически развитых регионов.