Формирование и функционирование муниципального хозяйства

      Л.А. Велихов выделяет четыре модели муниципального хозяйства:

• муниципализация;
• муниципально-подрядная и муниципально-рентная модели;
• муниципально-концессионная;
• концессия.

      Эти модели различаются по степени вмешательства органа местного самоуправления в хозяйственную деятельность предприятия. Максимальное вмешательство, когда местное самоуправление становится по существу собственником предприятия, предполагается при муниципализации, минимальное вмешательство предполагает концессия, когда местное самоуправление на договорных условиях предоставляет частному лицу управлять предприятием.

      В настоящее время реализуются  следующие модели муниципального хозяйства.

1. Муниципально-рентная модель, при которой органы местного самоуправления несут основную нагрузку по решению вопросов местного значения и являются полноценными хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования (эта модель соответствует муниципализации в классификации Л.А. Велихова).
2. Коммунально-рентная модель, при которой доходы органов местного самоуправления складываются из налогов, собираемых с жителей муниципального образования, и, кроме этого, органы местного самоуправления могут облагать (в виде ресурсной ренты, например) хозяйствующие субъекты.
3. Коммунальная модель, при которой доходы органов местного самоуправления складываются из налогов с жителей муниципального образования. Хозяйственную деятельность здесь ведут в основном частные предприятия (эта модель всего ближе к концессии в классификации Л.А. Велихова)⁶.

      Следует отметить, что существование того или иного вида муниципального хозяйства  зависит от ресурсов территории (материальных, финансовых, кадровых), от собираемости налогов и от компетенции органов  местного самоуправления. Так, коммунальная модель существует в наиболее благополучных странах Западной Европы, в России же она практически нигде не применяется, напротив, российские органы местного самоуправления претендуют, причем часто необоснованно, на реализацию муниципально-рентной модели.

2.2. Система муниципального обслуживания

      Проблема  донесения товаров и услуг  населению приобретает в настоящее  время особую остроту, и ее решение - это прямая обязанность органов  местного самоуправления данного муниципального образования. Рассмотрим проблему муниципального обслуживания чуть подробнее.

      Выделяются 4 типа товаров и услуг:

• частные - характеризуются индивидуальным потреблением, а также тем, что потребителю легко отказать в доступе к таким товарам (например, пища, одежда, личный автомобиль);
• общедоступные - отличаются индивидуальным потреблени-ем и тем, что потребителю трудно отказать в доступе к ним (воздух, река, озеро);
• совместно оплачиваемые - характеризуются совместным потреблением и тем, что в них легко отказать (например, кабельное ТВ, телефон, водопровод, библиотека);
• коллективные - отличаются совместным потреблением и тем, что в них трудно отказать (пример: маяк, телевещание, оборона).

      Основных  участников процесса донесения товаров  и услуг принято разделять:

• на потребителя - непосредственно потребляет или получает товар или услугу;
• производителя - фактически и непосредственно выполняет работу или обеспечивает доставку товара или услуги потребителю⁷;
• распорядителя (организатора), обеспечивающего товар или услугу - назначает производителя потребителю, и наоборот, выбирает производителя, который будет обслуживать потребителя.

      Потребитель, производитель и распорядитель  связаны между собой определенными  отношениями: назначением услуги, ее доставкой и ее оплатой. Принято выделять 10 типов (механизмов) донесения товаров и услуг:

      1. Муниципальная услуга. Муниципальное  образование выступает как производитель  и как распорядитель услуги. Доставка  услуги (с взиманием платы или  без таковой) осуществляется органом  местного самоуправления, использующим своих служащих (пример: вся деятельность муниципальных предприятий).

2. Продажа услуг органами местного самоуправления. Физическое или юридическое лицо (частная компания) являются распорядителями, а муниципальное образование - производителем (примеры: покупка прав на пользование природными ресурсами, оплата милицейских услуг на частном предприятии).
3. Межмуниципальное соглашение. Одно муниципальное образование - производитель, другое - распорядитель (пример: покупка одним муниципальным образованием школьных или пожарных услуг у соседнего муниципального образования).
4. Контракт. Органы местного самоуправления заключают соглашения (контракт) с частными фирмами и некоммерческими организациями на доставку товаров и услуг. В таком механизме частник - производитель, муниципальное образование - распорядитель, который платит производителю. Муниципальный заказ является примером контракта.
5. Привилегия. В услуге, основанной на привилегии, муниципальное образование - распорядитель, частная фирма - производитель, но за услугу платит потребитель (примеры: такси, телефон, автобусные перевозки).
6. Дотация. Частная фирма - производитель, муниципальное образование и потребитель - сораспорядители (они выбирают определенных производителей, а потребитель выбирает наиболее подходящего производителя). Обычно и муниципальное образование, и потребитель платят производителю (примеры: учреждения культуры, дешевое жилье).
7. Гарантии. Частник - производитель, муниципальное образование платит производителю, при этом потребитель субсидируется. Система гарантий альтернативна системе дотаций (примеры: продуктовые талоны, жилищные ваучеры, системы перевозок).
8. Рынок. Потребитель сам организует процесс обеспечения и выбирает производителя - частника.
9. Добровольные услуги. Распорядителем и производителем является добровольная ассоциация.

      10. Самообслуживание.

      Три последних механизма (8-10) прямого  отношения к муниципальному хозяйству  не имеют. На практике используются также  смешанные и частичные механизмы  донесения услуг населению⁸.

      Рассмотрим  деятельность органов местного самоуправления в сфере ЖКХ. Она направлена, прежде всего, на обеспечение в рамках своих полномочий социальных гарантий прав граждан.

      ЖКХ является наиболее бюджетоемкой, социально  значимой и проблемной сферой деятельности органов местного самоуправления.

      Местная власть, создавая конкурентную среду  в системе ЖКХ, должна опираться  на комплексные целевые исследования в данной сфере и дифференцированно  подходить к экономическим и  управленческим структурам, работающим сегодня в сфере ЖКХ. Здесь необходимо решить ряд вопросов:

• устранять ли полностью из системы управления жилищным фондом службу заказчика и другие органы местного самоуправления, передавая все управляющим организациям, малому бизнесу и т. д.;
• каковы сроки проведения реформы, являются ли они достаточными для становления эффективной системы;
• есть ли ресурсы для осуществления преобразований в данной сфере (материальные, финансовые, правовые, кадровые и т. д.).

      Говоря  об экономическом развитии малых  предприятий в сфере ЖКХ, органам местного самоуправления важно осуществлять следующие мероприятия:

• создать эффективные механизмы поддержки становления и развития малых и средних предприятий в ЖКХ;
• организовать бизнес-инкубаторы для поощрения творческой и предпринимательской активности и начального этапа становления малого предприятия в сфере ЖКХ;
• содействовать созданию рабочих мест и обучению местных жителей новым профессиям и методам работы в сфере управления и обслуживания жилищного фонда.

      В становлении малого бизнеса в сфере ЖКХ можно использовать зарубежный опыт. Например:

• развивать комплекс самоуправляемых предприятий или кооперативов, базирующихся на ресурсах местного сообщества по примеру Европейского Союза⁹;
• создавать по примеру Британии коммерческие предприятия местного сообщества (КПМС), работающие в коммунальной сфере;
• учредить систему самоуправляемого микротерриториального предпринимательства (СМП);
• по примеру США создать корпорацию развития местных сообществ и т. д.

      Не  менее актуальным является определение критериев, позволяющих выявлять, где есть необходимость формирования новой или сохранения существующей системы управления жилищным фондом и предоставления коммунальных услуг, какая из них более отвечает современным требованиям. На наш взгляд, главными критериями должны стать эффективность и рентабельность работы, качество оказываемых услуг, степень удовлетворения потребностей населения.

      Можно выделить ряд дополнительных критериев  поддержки малых предприятий  в сфере ЖКХ:

1. отраслевой критерий (приоритетные отрасли данной территории), т.е. отрасли, в которых малое предприятие будет наиболее эффективным и устойчивым;
2. критерий финансового состояния и потенциала (отбираются сильные предприятия, а также предприятия, испытывающие сложности, но имеющие потенциал, профессиональную команду и если не план, то хотя бы идею выхода из кризиса);
3. критерий конструктивности позиции руководства в решении вопросов местного значения в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

      Однако  определения критериев недостаточно для формирования действенного механизма их использования. Этому должно способствовать развитие договорных отношений в сфере ЖКХ.

      Какой из механизмов лучше - зависит от конкретных обстоятельств, от конкретного муниципального образования. Приведем сравнительные  характеристики различных механизмов, позволяющих органу местного самоуправления сделать выбор в пользу какого-либо из них (табл. 1).

      Из  таблицы следует, что механизмы  контракта, рынка или гарантии могут  успешно работать только там, где  имеется много производителей, из которых можно выбирать.

      Независимо  от модели муниципального хозяйства, в  муниципальном образовании в  той или иной мере используются все  механизмы донесения товаров  и услуг. Отметим здесь, что при  муниципально-рентной модели основным механизмом является муниципальная услуга, а при коммунальной модели наибольшую роль приобретает контракт.

      Рассмотрим, как работает тот или иной механизм при решении вопросов местного значения – при донесении соответствующей услуги населению муниципального образования (табл. 2). Можно сделать вывод, что муниципальное хозяйство должно стремиться быть эффективным. 

Таблица 1

Характеристика  различных механизмов донесения  товаров и услуг¹⁰