Фискальная политика, как инструмент регулирования государственной экономики

    3.1 Изменения в фискальной политике Беларуси

    Экономика Беларуси быстро развивалась на протяжении последних нескольких лет, наслаждаясь благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой, которая также позволяла правительству финансировать щедрые государственные программы, не допуская при этом бюджетного дефицита. За исключением 2009 года консолидированный бюджет исполнялся с дефицитом только в 2005 году (рисунок 3.1). 

    Рисунок 3.1 - Баланс консолидированного бюджета (% от ВВП) 

    Глобальный  экономический кризис значительно  повлиял на экономику Беларуси, и в первую очередь за счет резкого снижения экспорта. Это повлекло как прямое сокращение объемов производства, так и косвенное, выраженное в росте складских запасов готовой продукции. В контексте бюджетной политики это означало снижение налоговых доходов. В первую очередь, снижение коснулось поступлений от:

• налогов на прибыль;
• НДС, что связано также с падением объемов импорта;
• экспортных пошлин по причине падения цен на нефть и калийные удобрения.

    Ответом властей на эти вызовы стало снижение расходов, отмена или отсрочка финансирования многих проектов. Жесткая фискальная политика занимает центральное место среди экономических мер правительства по стабилизации экономики. Однако параллельно существует желание сохранить на прежнем уровне расходы на социальную политику и во многом на реальный сектор, включая сельское хозяйство, и тем самым поддержать внутреннее потребление. Его прямым следствием стал дефицит в 2,6 процента от ВВП на июль 2009 года. Принимая во внимание сезонность колебаний доходов и расходов консолидированного бюджета и традиционный рост последних в 4-ом квартале, можно предположить, что по итогам года дефицит вряд ли значительно сократится. Так как Беларусь скорей всего не сможет преодолеть последствия кризиса за следующий год [2], проблема финансирования дефицита бюджета становится одной из самых актуальных в среднесрочном периоде. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    3.2 Перспективы фискальной политики

    Фискальная  система Беларуси характеризуется  в первую очередь громоздкой системой налогообложения, которая в сочетании  с относительно высокими ставками позволяла  привлекать в бюджет грандиозные  суммы средств, превышающие 50 процентов от ВВП. Тем не менее, такая чрезмерная налоговая нагрузка не вредила экономическому росту. Получаемые в бюджет средства переправлялись обратно в экономику посредством прямых субсидий или кредитов, предоставляемых государственными банками на льготных условиях. Субсидии убыточным предприятиям при этом включали в себя скрытые социальные трансферты - они были нацелены на сохранение рабочих мест и избежание безработицы.

    Глобальный экономический кризис поколебал основы экономического роста Беларуси. Последующее сокращение налоговых доходов бюджета привело к постепенно развивающемуся дефициту бюджета. Он неизбежен по причине того, что в рамках текущей бюджетной политики государство вынуждено и дальше поддерживать государственные предприятия. Отказ от такой поддержки приводит к безработице и последующему социальному кризису, так как отсутствуют механизмы социальной защиты безработных. Существующий на конец лета 2009 года дефицит бюджета и ожидаемый дефицит в последующие годы (рисунок 3.2) подчеркивает важность пересмотра фискальной политики с целью ее адаптации к новым экономическим условиям. 

Примечание - А=факт; Е=оценка; Р= прогноз

Источник: данные Министерства финансов на 2008-2010 гг. и МВФ на 2011-2013 гг.

Рисунок 3.2 - Прогноз сальдо консолидированного бюджета (% от ВВП) 

    Выполнение  бюджета с дефицитом в условиях глобального экономического кризиса  осложняется уменьшающимися возможностями привлечения средств для его финансирования. На финансовых рынках сохраняется недостаток ликвидности и инвесторы ищут безопасные финансовые вложения, избегая инвестиций в долговые облигации государств с высоким уровнем риска. По этой причине Беларусь на данный момент не в состоянии выйти на рынок международных долговых бумаг.

    Важным  моментом является то, что бюджетный  дефицит сопровождается значительным дефицитом текущего счета платежного баланса, который на самом деле является целевым параметром антикризисной экономической политики. В соответствии с простыми соотношениями системы национальных счетов увеличение дефицита бюджета приводит к росту торгового дефицита. Высокие государственные расходы или снижение налоговых поступлений приводят к росту потребления, в том числе импортируемых товаров и услуг. Кроме того, растущий дефицит бюджета провоцирует снижение уровня сбережений, что означает или падение объема инвестиций или их финансирование за счет внешних источников. Эмпирические исследования не способны полностью подтвердить эту теорию, но они в целом соглашаются, что существует негативное влияние дефицита бюджета на состояние торгового сальдо, степень которого зависит от особенностей отдельно взятой страны. В случае Беларуси эта взаимосвязь не может быть проигнорирована, так как значительный объем импорта в начале 2009 года напрямую связан с высокими государственными расходами того периода. Они позволили предприятиям продолжить импорт промежуточных товаров, в то время как конечные продукты их производства оставались нереализованными на складах готовой продукции.

    Беларусь  столкнулось с проблемой минимизации  фискального дефицита. При этом существующая высокая налоговая нагрузка делает невозможным привлечение дополнительных налоговых доходов. Следовательно, необходимо концентрировать усилия на модернизации системы расходов бюджета, проводя сдержанную фискальную политику. Следующие статьи расходов бюджета предоставляют особенно много пространства для пересмотра:

• субсидии реальному сектору экономики: реструктуризация государственных предприятий, включая их приватизацию, должна значительно сократить данные расходы. Однако следует учитывать социальную составляющую данных субсидий. Неизбежное в ходе реструктуризации сокращение чрезмерной рабочей силы приведет к росту безработицы и связанных с ней социальных расходов. Более того, фактическое отсутствие системы социальной защиты безработных означает необходимость ее срочной разработки. Возможным выходом является увеличение пособия по безработицы с текущих 20 процентов бюджета прожиточного минимума до 100 процентов;
• расходы на жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ): платежи населения покрывают только 30 процентов стоимости данных услуг, и эта доля не растет, несмотря на официальные планы по ее увеличению до 100 процентов к 2015 году. Но увеличение данного показателя не является единственным источником снижения расходов бюджета на ЖКХ.
• сельское хозяйство: прямая поддержка данному сектору достигла в 2008 году 3,5 процентов от ВВП, в то время как доля самого сельского хозяйства в ВВП составила только 8,4 процента. Субсидии сельскому хозяйству характеризуются очень широкой направленностью и им не хватает эффективности. Большинство белорусских сельскохозяйственных организаций остается неконкурентоспособными, несмотря на постоянные вливания из бюджета. Увеличение эффективности субсидий возможно при переходе на выборочное предоставление поддержки, исходя из критерия возможности роста конкурентоспособности организации.
• субсидии реальному сектору необходимо выделять напрямую из бюджета или специализированного финансового агентства, а не через банки. Данное предложение было выдвинуто Международным Валютным Фондом (МВФ) и оно нацелено с одной стороны на увеличение прозрачности процесса выделения бюджетных средств, а с другой - на улучшение банковской отчетности. На данный момент банки, вынужденные выдавать льготные кредиты предприятиям, терпят убытки, которые затем компенсируются государством.

    3.3 Возможности финансирования дефицита бюджета

    Выполнение  мер по снижению расходов консолидированного бюджета не позволит достичь полностью бездефицитного бюджета в кратко- и среднесрочном периодах (что не умаляет их значимости), так как кризис будет требовать все больших расходов на социальную политику. Таким образом, вопросы источников финансирования дефицита бюджета также имеют стратегическое значение.

    Основным  источником финансирования дефицита консолидированного бюджета могут стать доходы от приватизационных сделок. До сих пор  в Беларуси не была проведена масштабная приватизация, как это произошло  в других странах региона. Начиная  с 2007 года в Беларуси проводится политика точечной приватизации, которая имеет целью получение валютной выручки, необходимой для финансирования дефицита текущего счета. Сделки по приватизации происходили в основном в следующих секторах экономики: банковский сектор, телекоммуникации, энергетика, пищевая промышленность (пивоварение). Помимо этого существует план приватизации на 2008-2010 годы, установленный Декретом №7 от 14 апреля 2008 года [7], который предполагает акционирование 519-ти предприятий и последующую приватизацию 147-ми их них. Выполнение данного плана пока не вылилось в какие-нибудь знаковые приватизационные сделки. Некоторый прогресс ожидается в связи с программой Stand-Ву МВФ, которая обязывает белорусскую сторону осуществить приватизацию минимум 5-ти предприятий в 2010 году.

    Приватизация  потенциально оказывает двойной  эффект, так как она одновременно ведет к снижению расходов на поддержку  реального сектора и гарантирует  поступление средств для финансирования дефицита бюджета. Однако текущая неустойчивая общемировая экономическая конъюнктура  предоставляет лишь минимальные  возможности по получению высоких доходов от продажи государственных активов в Беларуси. Привлекательные сделки возможны только в секторах, минимально пострадавших от кризиса - это снова энергетика, телекоммуникации, пищевая промышленность. Несмотря на общемировой кризис, приватизацию не следует откладывать, так как она помимо дополнительных доходов для бюджета приносит в страну новые производственные технологии, современный менеджмент, ускоряет структурные реформы, необходимые, в том числе, для сокращения дефицита текущего счета в средне- и долгосрочном периоде.

    Еще одним источником финансирования дефицита бюджета является заем средств на внутреннем рынке капитала посредство выпуска государственных облигаций. Помимо прочего он предполагает развитие внутреннего рынка долговых ценных бумаг, который остается на достаточно невысоком уровне развития. Ключевым фактором тут является привлекательность  гособлигаций для внутренних и внешних инвесторов. Кризис, растущий дефицит текущего счета и девальвация дают инвесторам повод сомневаться в стабильности национальной валюты. Для них предпочтительней размещать свои средства в облигации, номинированные в USD или EUR, или привязанные к их обменному курсу, страхуясь тем самым от риска инфляции и девальвации. С точки зрения правительства это нежелательный сценарий по нескольким причинам:

• множество предыдущих кризисов во вновь развивающихся странах было вызвано преобладанием в структуре их государственного долга облигаций для внутреннего рынка, номинированных в USD. Несмотря на то что, такой долг является внутренним, он обладает всеми свойствами, характерными для внешнего заимствования, включая проблему несоответствия валюты доходов государства и валюты обслуживания долга. Это ведет к высокому валютному риску, так как любое обесценивание национальной валюты приводит к росту расходов по обслуживанию долга;
• как следствие, государство заинтересовано в сильной и крепчающей национальной валюте, ради чего оно может вмешиваться в монетарную политику и политику обменного курса. Такие институциональные проблемы ведут к неадекватным экономическим решениям, нарушающим основы долгосрочного роста, приводящим к нарастанию рисков и подрыву доверия к Центральному Банку как независимому институту.

    В итоге единственной благоприятной  формой заимствования в виде долговых бумаг является выпуск облигаций, номинированных в BYR, даже если это будет изначально требовать высоких процентных ставок. Более того, эти ставки могут оказаться плавающими, привязанными к ставке рефинансирования, что сокращает возможный доход государства от «инфляционного налога».

    Кроме того, развитие рынка суверенных долговых обязательств имеет положительные  эффекты в долгосрочном периоде. Во-первых, в будущем данный рынок  может стать полноценной альтернативой заимствованию за рубежом в иностранной валюте, что может быть очень рискованно, если судить по опыту стран с переходной экономикой. Во-вторых, он может служить примером для рынка частного заемного капитала. Ликвидный рынок суверенных долговых обязательств может воодушевить частные компании начать выпуск долговых бумаг, которые являются альтернативой банковским займам - единственному широко доступному источнику заемных средств в Беларуси на данный момент. В-третьих, облигации могут привлечь иностранных инвесторов, что усилит приток валюты в страну по счету капитала платежного баланса.